Доклад от 01.03.2005 г № Б/Н
О деятельности Уполномоченного по правам человека в Московской области в 2004 году
Ежегодный доклад Уполномоченного по правам человека в Московской области (далее также - Уполномоченный) подготовлен в соответствии с пунктом 1 статьи 11 Закона Московской области "Об Уполномоченном по правам человека в Московской области".
В докладе раскрываются вопросы, связанные с деятельностью Уполномоченного по выполнению задач, предусмотренных законом:
- восстановление нарушенных прав и свобод человека и гражданина на территории Московской области;
- совершенствование законодательства Московской области о защите прав и свобод человека и гражданина и приведение его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права;
- развитие межрегионального и международного сотрудничества в области защиты прав и свобод человека и гражданина;
- содействие правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека и гражданина, форм и методов их защиты.
В докладе наряду с анализом проблем прав человека и гражданина приводятся некоторые результаты по реализации рекомендаций Уполномоченного, высказанных в предыдущих докладах.
Доклад основан на информации, полученной со дня направления предыдущего ежегодного доклада (1 марта 2004 года) до дня подписания настоящего при обобщении итогов рассмотрения обращений граждан, сведений, полученных в результате взаимодействия с органами государственной власти, местного самоуправления Московской области, депутатами всех уровней, а также прокуратурой и другими государственными органами. Использованы материалы и информация о нарушениях прав человека и гражданина в Московской области, полученные в ходе совместной деятельности Уполномоченного и общественных организаций.
В докладе даются некоторые оценки деятельности органов власти, органов местного самоуправления Московской области, рекомендации по улучшению их работы, рекомендации Уполномоченного по совершенствованию законодательства с целью расширения гарантий реализации прав граждан.
Деятельность Уполномоченного по восстановлению нарушенных
прав и свобод человека и гражданина
Уполномоченный рассматривает письменные жалобы граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства на действия (бездействие) органов и должностных лиц Московской области, нарушающих, по мнению заявителя, его права и свободы.
В течение 2004 года в адрес Уполномоченного поступило более 1400 обращений граждан, из них письменных - 752, в том числе 69 коллективных жалоб. Были приняты к рассмотрению 317 письменных жалоб. Часть жалоб была направлена по подведомственности. В приемную Уполномоченного по вопросам, касающимся защиты своих прав, обратилось 723 человека. На личном приеме Уполномоченным было принято 156 человек. Наибольшее количество жалоб - 145 поступило по нарушениям жилищных прав граждан, по вопросам действий (бездействия) судебных органов и неисполнения решений суда - 132, действий (бездействия) органов внутренних дел и прокуратуры - 117, по вопросам социальной защиты, пенсионного обеспечения и льгот - 82.
География обращений за 2004 год включает 65 муниципальных образований Московской области. Жалобы поступали и из других субъектов Российской Федерации.
Количество и характер нарушений прав граждан, указанных в жалобах, направленных Уполномоченному в 2004 году, от заявителей, проживающих в Московской области и других регионах, приведены в таблице 1.
Таблица 1
КОЛИЧЕСТВО И ХАРАКТЕР НАРУШЕНИЙ ПРАВ ГРАЖДАН, УКАЗАННЫХ
В ЖАЛОБАХ, НАПРАВЛЕННЫХ УПОЛНОМОЧЕННОМУ В 2004 ГОДУ, ОТ
ЗАЯВИТЕЛЕЙ, ПРОЖИВАЮЩИХ В МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ
И ДРУГИХ РЕГИОНАХ
| N п/п | Тематика жалоб | Всего | Жилье: постановка на учет | Непредоставление жилья | Приватизация жилья | Льготы по коммунальным услугам | Другие льготы | Приватизация земли | Пенсионное обеспечение | Нарушения милиции и прокуратуры | Гражданство | Пытки, унижающее достоинство обращения | Уголовное производство | Гражданское судопроизводство | Несогласие с судебным постановлением | Затягивание судебного процесса | Исполнительное производство | Вопросы по правам детей | Другое |
| Место жительства или пребывания заявителя | |||||||||||||||||||
| Всего | 807 | 12 | 74 | 5 | 17 | 28 | 12 | 33 | 84 | 27 | 3 | 57 | 32 | 84 | 7 | 8 | 36 | 288 | |
| Московская область | |||||||||||||||||||
| 1 | Балашихинский район | 10 | 1 | 1 | 1 | 1 | 6 | ||||||||||||
| 2 | Город Бронницы | 5 | 1 | 1 | 1 | 2 | |||||||||||||
| 3 | Волоколамский район | 8 | 1 | 1 | 1 | 5 | |||||||||||||
| 4 | Воскресенский район | 6 | 1 | 1 | 1 | 1 | 2 | ||||||||||||
| 5 | Город Дзержинский | 8 | 1 | 2 | 1 | 1 | 1 | 2 | |||||||||||
| 6 | Дмитровский район | 14 | 2 | 2 | 2 | 1 | 3 | 4 | |||||||||||
| 7 | Город Долгопрудный | 10 | 1 | 2 | 1 | 2 | 1 | 3 | |||||||||||
| 8 | Домодедовский район | 18 | 1 | 3 | 4 | 2 | 1 | 7 | |||||||||||
| 9 | Город Дубна | 8 | 2 | 1 | 1 | 1 | 3 | ||||||||||||
| 10 | Егорьевский район | 10 | 1 | 1 | 1 | 2 | 1 | 1 | 3 | ||||||||||
| 11 | Город Железнодорожный | 10 | 1 | 1 | 1 | 1 | 1 | 1 | 4 | ||||||||||
| 12 | Город Жуковский | 15 | 2 | 1 | 2 | 1 | 3 | 1 | 1 | 4 | |||||||||
| 13 | Зарайский район | 2 | 1 | 1 | |||||||||||||||
| 14 | Город Ивантеевка | 10 | 3 | 1 | 1 | 5 | |||||||||||||
| 15 | Истринский район | 8 | 1 | 1 | 1 | 2 | 1 | 2 | |||||||||||
| 16 | Каширский район | 5 | 1 | 2 | 1 | 1 | |||||||||||||
| 17 | Город Климовск | 6 | 3 | 1 | 1 | 1 | |||||||||||||
| 18 | Клинский район | 13 | 2 | 1 | 2 | 2 | 1 | 5 | |||||||||||
| 19 | Коломенский район | 5 | 1 | 1 | 1 | 2 | |||||||||||||
| 20 | Город Коломна | 8 | 1 | 3 | 4 | ||||||||||||||
| 21 | Город Королев | 22 | 6 | 1 | 1 | 1 | 1 | 2 | 1 | 1 | 1 | 7 | |||||||
| 22 | Поселок Котельники | 2 | 1 | 1 | |||||||||||||||
| 23 | Город Красноармейск | 4 | 1 | 1 | 1 | 1 | |||||||||||||
| 24 | Красногорский район | 13 | 1 | 1 | 1 | 1 | 2 | 1 | 1 | 5 | |||||||||
| 25 | Ленинский район | 10 | 1 | 4 | 1 | 1 | 3 | ||||||||||||
| 26 | Город Лобня | 3 | 1 | 1 | 1 | ||||||||||||||
| 27 | Город Лосино-Петровский | 1 | 1 | ||||||||||||||||
| 28 | Лотошинский район | 3 | 2 | 1 | |||||||||||||||
| 29 | Луховицкий район | 5 | 1 | 1 | 3 | ||||||||||||||
| 30 | Город Лыткарино | 3 | 1 | 1 | 1 | ||||||||||||||
| 31 | Люберецкий район | 26 | 1 | 4 | 3 | 1 | 3 | 1 | 3 | 10 | |||||||||
| 32 | Можайский район | 6 | 1 | 1 | 1 | 3 | |||||||||||||
| 33 | Мытищинский район | 24 | 1 | 4 | 1 | 1 | 2 | 3 | 2 | 3 | 7 | ||||||||
| 34 | Наро-Фоминский район | 11 | 1 | 1 | 4 | 2 | 3 | ||||||||||||
| 35 | Ногинский район | 23 | 3 | 1 | 1 | 2 | 2 | 2 | 12 | ||||||||||
| 36 | Одинцовский район | 32 | 3 | 1 | 1 | 2 | 6 | 1 | 2 | 1 | 2 | 13 | |||||||
| 37 | Озерский район | 1 | 1 | ||||||||||||||||
| 38 | Город Орехово-Зуево | 8 | 2 | 1 | 1 | 4 | |||||||||||||
| 39 | Орехово-Зуевский район | 15 | 5 | 2 | 8 | ||||||||||||||
| 40 | Павлово-Посадский район | 15 | 1 | 1 | 1 | 2 | 1 | 9 | |||||||||||
| 41 | Город Подольск | 21 | 1 | 1 | 2 | 1 | 3 | 1 | 2 | 3 | 1 | 6 | |||||||
| 42 | Подольский район | 9 | 1 | 2 | 1 | 3 | 2 | ||||||||||||
| 43 | Город Протвино | 4 | 1 | 1 | 2 | ||||||||||||||
| 44 | Пушкинский район | 23 | 1 | 3 | 2 | 1 | 1 | 1 | 4 | 1 | 1 | 8 | |||||||
| 45 | Город Пущино | 6 | 5 | 1 | |||||||||||||||
| 46 | Раменский район | 12 | 1 | 1 | 1 | 2 | 1 | 2 | 4 | ||||||||||
| 47 | Город Реутов | 5 | 1 | 1 | 3 | ||||||||||||||
| 48 | Город Рошаль | 2 | 1 | 1 | |||||||||||||||
| 49 | Рузский район | 6 | 1 | 2 | 2 | 1 | |||||||||||||
| 50 | Сергиево-Посадский район | 49 | 1 | 3 | 3 | 4 | 1 | 4 | 3 | 2 | 2 | 3 | 3 | 1 | 2 | 17 | |||
| 51 | Серебряно-Прудский район | 1 | 1 | ||||||||||||||||
| 52 | Город Серпухов | 15 | 1 | 1 | 1 | 1 | 1 | 10 | |||||||||||
| 53 | Серпуховский район | 6 | 1 | 1 | 1 | 3 | |||||||||||||
| 54 | Солнечногорский район | 17 | 1 | 1 | 1 | 1 | 3 | 2 | 1 | 1 | 2 | 4 | |||||||
| 55 | Ступинский район | 9 | 1 | 1 | 2 | 1 | 4 | ||||||||||||
| 56 | Талдомский район | 1 | 1 | ||||||||||||||||
| 57 | Город Троицк | 14 | 2 | 1 | 1 | 1 | 9 | ||||||||||||
| 58 | Город Фрязино | 6 | 1 | 1 | 1 | 3 | |||||||||||||
| 59 | Химкинский район | 11 | 2 | 1 | 2 | 2 | 4 | ||||||||||||
| 60 | Чеховский район | 6 | 1 | 5 | |||||||||||||||
| 61 | Шаховской район | 2 | 1 | 1 | |||||||||||||||
| 62 | Щелковский район | 14 | 5 | 1 | 1 | 1 | 6 | ||||||||||||
| 63 | Город Щербинка | 4 | 1 | 1 | 1 | 1 | |||||||||||||
| 64 | Город Электросталь | 19 | 1 | 2 | 3 | 4 | 2 | 2 | 5 | ||||||||||
| 65 | Город Юбилейный | 8 | 1 | 2 | 3 | 1 | 1 | ||||||||||||
| Другие субъекты Российской Федерации | |||||||||||||||||||
| 66 | Брянская область | 1 | 1 | ||||||||||||||||
| 67 | Владимирская область | 1 | 1 | ||||||||||||||||
| 68 | Воронежская область | 1 | 1 | ||||||||||||||||
| 69 | Ивановская область | 1 | 1 | ||||||||||||||||
| 70 | Иркутская область | 2 | 1 | 1 | |||||||||||||||
| 71 | Калужская область | 7 | 1 | 1 | 3 | 2 | |||||||||||||
| 72 | Кировская область | 4 | 1 | 3 | |||||||||||||||
| 73 | Костромская область | 1 | 1 | ||||||||||||||||
| 74 | Ленинградская область | 1 | 1 | ||||||||||||||||
| 75 | Город Москва | 81 | 1 | 5 | 1 | 2 | 14 | 2 | 2 | 6 | 5 | 12 | 1 | 1 | 3 | 26 | |||
| 76 | Орловская область | 1 | 1 | ||||||||||||||||
| 77 | Республика Коми | 1 | 1 | ||||||||||||||||
| 78 | Республика Мордовия | 11 | 7 | 4 | |||||||||||||||
| 79 | Ростовская область | 2 | 2 | ||||||||||||||||
| 80 | Самарская область | 1 | 1 | ||||||||||||||||
| 81 | Город Санкт-Петербург | 1 | 1 | ||||||||||||||||
| 82 | Саратовская область | 1 | 1 | ||||||||||||||||
| 83 | Тверская область | 1 | 1 | ||||||||||||||||
| 84 | Удмуртская Республика | 5 | 1 | 2 | 1 | 1 | |||||||||||||
| 85 | Ярославская область | 1 | 1 | ||||||||||||||||
| Место жительства не определено | 6 | 1 | 1 | 1 | 3 |
Количество нарушений конституционных прав граждан различными органами государственной власти и местного самоуправления, указанных в этих жалобах, приведено в таблице 2.
Таблица 2
КОЛИЧЕСТВО НАРУШЕНИЙ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ ЗАЯВИТЕЛЕЙ
РАЗЛИЧНЫМИ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ, УКАЗАННЫМИ В ЖАЛОБАХ, НАПРАВЛЕННЫХ
УПОЛНОМОЧЕННОМУ В 2004 ГОДУ
| N п/п | Конституционное право (статьи Конституции Российской Федерации) | Всего | Нет указаний на орган, нарушивший право | Администрация муниципального образования | Исполнительные органы государственной власти | Милиция | Прокуратура | Суд общей юрисдикции | Мировой судья | Подразделения службы судебных приставов | Подразделения Пенсионного фонда РФ | Другие органы, учреждения |
| 1 | Всего | 766 | 292 | 177 | 13 | 72 | 27 | 100 | 14 | 10 | 13 | 48 |
| 2 | На защиту прав (ст. 45) | 102 | 31 | 11 | 1 | 18 | 16 | 14 | 2 | 9 | ||
| 3 | На социальное обеспечение (ст. 39) | 81 | 34 | 19 | 4 | 2 | 1 | 13 | 8 | |||
| 4 | На благоприятную окружающую среду (ст. 42) | 13 | 2 | 10 | 1 | |||||||
| 5 | На доступ к правосудию, на возмещение вреда (ст. 52, 53) | 4 | 3 | 1 | ||||||||
| 6 | На жилище (ст. 40) | 145 | 45 | 81 | 1 | 5 | 5 | 8 | ||||
| 7 | На землю (ст. 36) | 32 | 9 | 17 | 2 | 4 | ||||||
| 8 | На обращение в гос. органы и органы местного самоуправления (ст. 33) | 31 | 2 | 5 | 5 | 5 | 3 | 3 | 1 | 7 | ||
| 9 | На охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41) | 13 | 11 | 2 | ||||||||
| 10 | На охрану материнства и детства (ст. 38) | 19 | 8 | 3 | 1 | 5 | 2 | |||||
| 11 | На судебную защиту (ст. 46, 47) | 93 | 14 | 2 | 62 | 14 | 1 | |||||
| 12 | На свободный труд, на отдых (ст. 37) | 12 | 6 | 2 | 2 | 2 | ||||||
| 13 | На частную собственность (ст. 35) | 16 | 5 | 5 | 5 | 1 | ||||||
| 14 | На свободу и личную неприкосновенность (ст. 22) | 7 | 5 | 2 | ||||||||
| 15 | На личную тайну, ознакомление с документами (ст. 23, 24) | 12 | 4 | 4 | 4 | |||||||
| 16 | Презумпция невиновности, на пересмотр приговора и т.п. (ст. 49, 50, 51) | 19 | 3 | 6 | 1 | 8 | 1 | |||||
| 17 | На свободное передвижение (ст. 27) | 35 | 10 | 2 | 23 | |||||||
| 18 | Другое | 132 | 104 | 16 | 3 | 1 | 3 | 5 |
Общее количество нарушений прав, указанное в таблицах, превышает количество письменных жалоб, поступивших в 2004 году, так как в некоторых жалобах указано на несколько нарушений.
Количество письменных жалоб, поданных Уполномоченному в 2004 году некоторыми категориями граждан, которым законом гарантировано социальное обеспечение, приведено в диаграмме.
Приводится диаграмма "Количество жалоб, поданных Уполномоченному в 2004 году некоторыми категориями граждан, которым законом гарантировано социальное обеспечение".
Помимо поступивших в 2004 году продолжалось рассмотрение более чем 80 жалоб, принятых ранее. Всего за 2004 год при рассмотрении жалоб в 137 случаях были восстановлены права заявителей, письменно обратившихся к Уполномоченному.
В случае отказа в рассмотрении жалобы Уполномоченным разъяснялись причины отказа со ссылками на нормы действующего законодательства и давались рекомендации по разрешению поставленных вопросов в каждом конкретном случае, а также делались запросы в органы власти и местного самоуправления, если поставленные в заявлении вопросы носили общественно значимый характер. Гражданам оказывалась помощь в подготовке материалов по обращению в Конституционный Суд Российской Федерации и Европейский Суд по правам человека.
Представителями Уполномоченного в муниципальных образованиях Московской области принято более 1300 граждан, которым разъяснен порядок защиты их прав, оказана консультативная помощь.
По результатам рассмотрения жалоб за прошедший год отменено двенадцать постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, четверо сотрудников внутренних дел и службы судебных приставов уволены. В десяти случаях на должностных лиц наложены дисциплинарные взыскания, из которых четыре - на следователей органов внутренних дел и прокуратуры, а в отношении одного сотрудника милиции возбуждено уголовное дело. К административной ответственности привлечены руководители двух организаций. Поданы иски о защите прав ребенка. Прокуратурой направлены 4 представления на неправомерные решения и действия органов власти, местного самоуправления и должностных лиц.
Трижды направлялись материалы на возбуждение административного производства по факту непредставления информации Уполномоченному со стороны должностных лиц, однако результаты пока не известны.
Нарушения жилищных прав граждан
Предоставление жилья гражданам
В течение 2004 года в адрес Уполномоченного поступило 74 письменные жалобы по вопросам, связанным с отказом в предоставлении жилья гражданам, признанным в установленном порядке нуждающимися в улучшении жилищных условий. Подавляющее большинство таких обращений составляют жалобы на действия администраций муниципальных образований, сельских администраций. Как правило, отказ в предоставлении жилья мотивирован отсутствием строительства муниципального жилья и свободных жилых помещений.
В настоящее время в связи с реорганизацией бывших государственных предприятий, ранее имевших свой жилищный фонд, остро стоит вопрос об обеспечении жильем граждан, являющихся работниками данных предприятий. Многие из таких предприятий изменили организационно-правовую форму и прекратили жилищное строительство. Это повлекло за собой прекращение предоставления жилья гражданам, долгое время работавшим на данных предприятиях и состоявшим в очереди на улучшение жилищных условий. Считая, что их право на улучшение жилищных условий нарушено, граждане обращаются в администрации муниципальных образований с заявлениями о предоставлении жилья с учетом даты их постановки на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий на предприятиях, в которых они ранее работали. Однако получают отказы.
Так, в адрес Уполномоченного поступила жалоба гражданки Д., которая с 1984 года состоит в очереди на улучшение жилищных условий по месту своей работы. В конце 90-х годов организация прекратила жилищное строительство, и гражданка Д. обратилась в администрацию г. Троицка с заявлением о постановке ее на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий. Администрация удовлетворила ее заявление, но она была признана нуждающейся только с 1999 года. Считая, что ее права нарушены, гражданка Д. обратилась с жалобой к Уполномоченному, которым в адрес администрации муниципального образования было направлено заключение об устранении нарушений прав заявителя. Позиция Уполномоченного была обоснована тем, что в соответствии со статьей 33 Жилищного кодекса РСФСР жилые помещения предоставляются гражданам в порядке очередности, исходя из времени принятия их на учет и включения в списки на получение жилых помещений. Соответственно, если гражданка Д. была признана нуждающейся в улучшении жилищных условий еще в 1984 году и тогда же поставлена на учет в государственной организации, с которой находилась в трудовых отношениях, то и право на улучшение жилищных условий за счет государства возникло у нее именно в это же время. В связи с этим она должна была быть поставлена на соответствующий учет в администрации муниципального образования также с 1984 года.
При рассмотрении поступивших жалоб на отказы органов местного самоуправления в принятии на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, Уполномоченный проанализировал утвержденные постановлением Правительства Московской области от 05.02.2004 N 51/46 Правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в Московской области (далее в этом разделе - Правила учета в Московской области). Издание таких правил в силу содержащихся в них положений не соответствует Конституции Российской Федерации.
Правилами учета в Московской области устанавливаются нормы предоставления жилья, что противоречит пункту 3 статьи 40 Конституции Российской Федерации, где указано, что малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами. Однако в данном случае нормы предоставления жилья утверждены постановлением Правительства Московской области. К тому же Жилищный кодекс Российской Федерации, который вступает в силу с 01.03.2005, предусматривает, что условия и порядок признания граждан нуждающимися в жилых помещениях устанавливаются Жилищным кодексом и (или) федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.
Вывод прошлого ежегодного доклада о том, что необходим закон Московской области, гарантирующий жилищные права граждан на территории Подмосковья, становится еще более актуальным.
Часть 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации закрепляет универсальный принцип построения конституционно-правовой системы федеративного государства - законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Перечень оснований признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий приведен в статье 29 Жилищного кодекса РСФСР, и установленное в пункте 23 Правил учета в Московской области дополнительное основание отказа гражданам в признании их нуждающимися в улучшении жилищных условий в этой норме не предусмотрено.
В соответствии со статьями 27 и 55 Конституции Российской Федерации право на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства может быть ограничено только федеральным законом. Несмотря на это, имеются случаи применения Правил учета в Московской области там, где они не должны применяться.
Так, уволенный в запас военнослужащий З. обратился с жалобой, что ему отказано в принятии на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий на основании пункта 23 Правил учета в Московской области, которым установлено, что принятие на учет граждан, у которых жилищные условия ухудшились в результате совершенного обмена, изменения порядка пользования жилым помещением, расторжения брака, вселения других лиц или иных действий, производится по истечении пяти лет со времени ухудшения жилищных условий.
Порядок предоставления жилья, а также признания военнослужащих нуждающимися в улучшении жилищных условий регулируется Правилами учета военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, и граждан, уволенных с военной службы в запас или в отставку и службы в органах внутренних дел, военнослужащих и сотрудников Государственной противопожарной службы, нуждающихся в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий в избранном постоянном месте жительства, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 06.09.1998 N 1054. Эти Правила являются обязательными для исполнения всеми федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, на которые возложены функции заказчика организации строительства, приобретения и предоставления за счет средств федерального бюджета жилья, оформления и выдачи государственных жилищных сертификатов военнослужащим и гражданам, уволенным с военной службы.
Права гражданина З. были нарушены вследствие игнорирования норм федерального законодательства.
Внеочередное предоставление жилых помещений
Государство гарантирует гражданам, чье жилье стало непригодным для проживания в результате стихийных бедствий, внеочередное предоставление жилых помещений. Однако в большинстве муниципальных образований Московской области право указанной категории граждан, в том числе и граждан, чье жилье уничтожено пожаром, остается нереализованным.
Так, в адрес Уполномоченного с жалобами обратились граждане П. и Л., жители Пушкинского района Московской области. В результате пожара их дом стал непригодным для проживания. Администрация района, ссылаясь на отсутствие свободного жилищного фонда, отказала заявителям в предоставлении жилья. На запрос Уполномоченного администрация сообщила, что возможности немедленного внеочередного предоставления жилья гражданам-погорельцам не имеется, так как в муниципальном образовании существует отдельная очередь для данной категории граждан и жилье им предоставляется также в порядке очередности. При этом сообщалось, что граждане П. и Л. были поставлены на данную очередь и будут обеспечены жильем при наличии свободной жилой площади.
Проблема обеспечения жильем граждан, чье жилье пострадало в результате пожара и стало непригодным для проживания, носит общегосударственный характер. Связано это с тем, что жилищным законодательством право граждан на внеочередное получение жилья предусмотрено, однако способы реализации данного права в законодательстве отсутствуют. Частично данный вопрос может быть разрешен с вступлением в силу с 1 марта 2005 года Жилищного кодекса Российской Федерации, которым предусмотрен порядок обеспечения граждан жильем из специализированного фонда, в том числе и маневренного фонда, предназначенного для граждан, чье жилье в результате чрезвычайных ситуаций стало непригодным для проживания.
Обеспечение граждан коммунальными услугами
Ежегодно наибольшее количество жалоб по вопросам некачественного обеспечения коммунальными услугами приходится на осень - начало зимы. Это связано с тем, что жилищно-коммунальные организации в некоторых муниципальных образованиях области из-за отсутствия денежных средств не успевают закончить ремонтные и ремонтно-восстановительные работы систем водоснабжения и отопления. Вопросы финансирования ремонтных работ также обостряются из-за того, что документально не определены собственники жилого фонда.
Так, в адрес Уполномоченного с коллективной жалобой обратились жители военного городка Сергиев Посад-7. В жалобе заявители указывали на некачественное обеспечение горячим водоснабжением. На запросы, направленные Уполномоченным в адрес командования войсковой части и администрации Сергиево-Посадского района, было сообщено, что в настоящее время эксплуатацией жилищного фонда военного городка занимается городское жилищно-ремонтное эксплуатационное предприятие. Кроме того, сообщалось, что администрацией района в адрес Губернатора Московской области еще в апреле 2004 года было направлено обращение с просьбой о выделении денежных средств на выполнение аварийно-восстановительных работ горячего водоснабжения, а также с просьбой об оказании содействия в подготовке необходимых документов о передаче объектов военного городка в муниципальную собственность. Ответ на данное обращение в администрацию района не поступал, в связи с чем Уполномоченным в адрес Губернатора Московской области Б.В. Громова в декабре 2004 года было направлено соответствующее обращение. В ответе на него Министерство жилищно-коммунального хозяйства Московской области сообщило, что все документы по передаче объектов жилищно-коммунальной инфраструктуры войсковой части 51105 были переданы в 2002 году в Министерство имущественных отношений Российской Федерации для подготовки распоряжения Правительства Российской Федерации. Несмотря на обращения Губернатора Московской области в адрес Министра обороны Российской Федерации и Председателя Правительства Российской Федерации об ускорении процесса передачи военных городков, соответствующее распоряжение до настоящего времени отсутствует. Уполномоченный обратился к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации с просьбой сделать запрос в Правительство Российской Федерации по данному вопросу.
Рассмотрение жалоб на плохое качество жилищно-коммунальных услуг, как правило, не входит в компетенцию Уполномоченного, так как жилищно-эксплуатационные организации не являются органами власти или местного самоуправления. Однако гражданам разъясняются их права. В двух предыдущих ежегодных докладах Уполномоченным отмечалось отсутствие в Московской области законодательной основы регулирования отношений между потребителями коммунальных услуг и их поставщиками при необходимости пересчета платы за коммунальные услуги в случаях их ненадлежащего предоставления. Актуален этот вопрос и сейчас.
Предоставление компенсаций (субсидий) на оплату жилья
и коммунальных услуг
Уполномоченному продолжают поступать жалобы, связанные с отказами в предоставлении компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг. В некоторых случаях такие отказы вызваны несоответствием нормативных правовых актов Московской области и федерального законодательства.
Так, в адрес Уполномоченного обратился гражданин К., указывая на то, что отказ в предоставлении ему субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг обоснован отсутствием справки о доходе его супруги, которая проживает отдельно от заявителя и зарегистрирована в другом жилом помещении. Данное обращение было принято Уполномоченным к рассмотрению, так как нормы, содержащиеся в Порядке исчисления совокупного дохода семьи при предоставлении компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг, утвержденном постановлением Губернатора Московской области от 08.07.1999 N 242-ПГ, противоречили нормам федерального законодательства и порождали нарушения прав граждан при предоставлении указанных субсидий в Московской области. По данному поводу Уполномоченным в адрес заместителя Председателя Правительства Московской области было направлено заключение о нарушении прав граждан с просьбой об устранении нарушений действующего законодательства, а затем был направлен запрос в Прокуратуру Московской области. Во время проверки данный вопрос был решен на общероссийском уровне. Правительством Российской Федерации во вновь принятом постановлении от 30.08.2004 N 444 "О предоставлении субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг" установлено, что супруги считаются членами одной семьи независимо от того, раздельно или совместно они проживают. Таким образом, указанные противоречия между областным и федеральным законодательством сейчас устранены.
Законность постановления районной администрации в сфере
предоставления коммунальных услуг
Определением Раменского городского суда Московской области Уполномоченный по правам человека в Московской области был привлечен для дачи заключения по гражданскому делу о признании не соответствующим действующему законодательству постановления главы Раменского района от 23.06.2003 N 1237 "Об условиях и порядке снижения оплаты жилищно-коммунальных услуг", нарушающего права и свободы граждан.
Предметом регулирования обжалуемого нормативного правового акта являлись правовые отношения в сфере оплаты жилищно-коммунальных услуг при временном отсутствии гражданина по месту проживания. Данные отношения являются гражданско-правовыми. Уполномоченный по правам человека в Московской области направил в суд свое заключение, которое в полном объеме приведено в приложении 1 <*> к настоящему докладу.
Постановление главы Раменского района принято в соответствии с распоряжением министра жилищно-коммунального хозяйства, топлива и энергетики Правительства Московской области от 15.01.2003 N 02, которым утвержден Примерный порядок перерасчета оплаты за жилищно-коммунальные услуги при временном отсутствии проживающего (проживающих) по месту постоянного жительства (регистрации) в Московской области. Распоряжение носит рекомендательный характер и не вызывает правовых последствий. Однако, как обосновано в заключении Уполномоченного, издав это распоряжение, министр жилищно-коммунального хозяйства, топлива и энергетики Правительства Московской области вышел за рамки своих полномочий, как и глава Раменского района.
К тому же глава Раменского района возложил на граждан дополнительные ограничения на свободу гражданско-правовых отношений, в то время как в соответствии с Конституцией Российской Федерации ограничения прав и свобод граждан вводятся только федеральным законом.
Постановление главы Раменского района от 23.06.2003 N 1237 в части установления обязанностей граждан по выполнению определенных действий для обоснования проведения перерасчета коммунальных платежей при временном отсутствии граждан по месту проживания не относится к предмету ведения местного самоуправления, и в этой части суд должен был признать их недействительными со дня принятия постановления. Однако суд практически оставил заявление гражданина без удовлетворения.
В других муниципальных образованиях также существуют нормативные акты, изданные во исполнение рекомендательного распоряжения министра жилищно-коммунального хозяйства, топлива и энергетики Правительства Московской области от 15.01.2003 N 02, тогда как сфера регулирования порядка предоставления коммунальных услуг относится к ведению Российской Федерации. Выходя за пределы компетенции, органы местного самоуправления ограничивают права граждан, в то время как они вправе регулировать только порядок деятельности подведомственных предприятий.
Органам прокуратуры следует обратить на это внимание.
Вопросы пересчета платы за коммунальные услуги при временном отсутствии граждан по месту проживания целесообразно регулировать областным нормативным актом прямого действия, а не рекомендательного характера, как это имеет место сейчас.
Нарушение жилищных прав граждан в ходе реализации договоров
об инвестировании строительства жилья
За прошедший год в адрес Уполномоченного поступило свыше 10 коллективных обращений граждан по вопросам, связанным с нарушением их жилищных прав в ходе исполнения различными организациями, ведущими жилищное строительство, договоров об инвестировании строительства жилья. Как правило, в данных жалобах содержалась информация о затягивании указанными организациями сроков предоставления жилья и ввода его в эксплуатацию, предусмотренных договорами. Несколько жалоб были связаны с повышением в процессе строительства стоимости жилья, обусловленной договором. Подобные жалобы поступили из Химкинского и Клинского районов, городов Железнодорожный и Электросталь Московской области.
Уполномоченным такие жалобы не могли быть приняты к рассмотрению, так как нарушение прав граждан происходит со стороны коммерческих организаций, занимающихся жилищным строительством, а в компетенцию Уполномоченного входит рассмотрение жалоб на нарушение прав граждан органами власти и должностными лицами Московской области.
Однако, учитывая массовость нарушения жилищных прав граждан, Уполномоченным по каждому подобному обращению направлялись запросы в прокуратуру с просьбой провести проверку фактов, указанных в обращениях граждан. В ряде случаев в ходе прокурорской проверки действительно были выявлены факты массового нарушения прав граждан, по которым прокуратурой и органами внутренних дел были возбуждены уголовные дела. Следует также отметить, что по данному вопросу Уполномоченный сотрудничает с Московским областным обществом защиты прав потребителей.
Так, например, в адрес Уполномоченного с жалобой обратились жители Клинского района, которые указывали на факты завышения цен на квартиры в доме-новостройке по сравнению с ценами, предусмотренными договорами инвестирования строительства жилья. По данному вопросу граждане обращались в Клинское управление внутренних дел, однако в возбуждении уголовного дела им было отказано. По инициативе Уполномоченного Клинской городской прокуратурой по данной жалобе была проведена прокурорская проверка, в результате которой вынесено постановление об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела и материалы направлены в Клинское УВД для проведения дополнительной проверки.
Предоставление гражданам земельных участков, находящихся
в муниципальной собственности, для индивидуального
жилищного строительства
В адрес Уполномоченного поступают жалобы на нарушение прав на предоставление земельных участков для индивидуального жилищного строительства (ИЖС). Суть проблемы заключается в том, что в некоторых муниципальных образованиях Московской области разработаны и действуют нормативные акты, регулирующие порядок предоставления земельных участков для ИЖС, согласно которым одним из условий предоставления гражданам земельных участков для ИЖС является наличие регистрации по месту жительства на территории данного муниципального образования и обеспеченность жилой площадью на одного члена семьи менее установленного данным актом размера. Следует отметить, что Земельный кодекс Российской Федерации не допускает отказа в предоставлении в собственность граждан земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства, за исключением случаев изъятия земельных участков; установленного федеральным законом запрета на приватизацию земельных участков; резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Нормативная база, регулирующая порядок предоставления гражданам земельных участков для ИЖС, в настоящее время отсутствует.
Так, с подобной жалобой в адрес Уполномоченного в интересах своего отца, проживающего в Пушкинском районе, обратилась гражданка К. Администрация Пушкинского района в ответ на запрос Уполномоченного сообщила, что при предоставлении земельных участков под ИЖС руководствуется нормативным актом органа местного самоуправления. Считая, что положения указанного нормативного акта противоречат нормам федерального законодательства и нарушают тем самым права граждан, Уполномоченным в адрес Пушкинского городского прокурора было направлено ходатайство. Прокуратурой на решение Совета депутатов Пушкинского района от 21.11.2002 N 399/42, утвердившее Положение о порядке постановки на очередь и предоставлении земельных участков для индивидуального жилищного строительства гражданам, зарегистрированным на территории Пушкинского района, был принесен протест.
Нарушения пенсионных прав граждан
В течение 2004 года в адрес Уполномоченного поступило 33 жалобы по вопросам, связанным с пенсионным обеспечением граждан.
На личном приеме к Уполномоченному обратился гражданин С. из г. Щербинки по вопросу перерасчета пенсии своей матери, которую он перевез к себе из Смоленской области. В сентябре 2004 года документы, необходимые для перерасчета, были приняты Щербинским отделом Подольского филиала Пенсионного фонда Российской Федерации. В течение 3,5 месяца перерасчет не был произведен, и пенсия за это время пенсионерке не выплачивалась. Вмешательство Уполномоченного помогло оперативно восстановить нарушенное право.
Зачастую обращения не содержат конкретной информации о нарушениях, допущенных при исчислении пенсий. Не соглашаясь с размером начисленной пенсии, граждане обращаются к Уполномоченному с просьбой о его увеличении. Такие жалобы не могут рассматриваться Уполномоченным, так как в соответствии с пенсионным законодательством установление размера пенсии и ее перерасчет производятся органом, осуществляющим пенсионное обеспечение. По подобным жалобам Уполномоченный обращается в территориальные органы Пенсионного фонда Российской Федерации с просьбой о разъяснении порядка исчисления размера пенсии конкретному гражданину. Полученная информация доводится до сведения заявителей.
Ряд жалоб по вопросам пенсионного обеспечения связан с тем, что органы, осуществляющие пенсионное обеспечение, не включают в стаж, необходимый для исчисления размера пенсии, некоторые периоды работы гражданина, так как отсутствуют документы, установленные законодательством и необходимые для подтверждения стажа. В таких случаях Уполномоченный разъясняет гражданам нормы действующего законодательства, а также порядок обращения в суд.
В адрес Уполномоченного поступают жалобы также на органы Министерства обороны Российской Федерации, которые производят начисление и выплату пенсий военным пенсионерам. Подавляющее число таких жалоб связано с неправильным, по мнению граждан, исчислением размера их пенсий. Как правило, после принятия Уполномоченным таких жалоб к рассмотрению и проведения по ним соответствующих проверок выясняется, что размер пенсии исчислен в соответствии с нормами действующего пенсионного законодательства, однако граждане зачастую не успевают или не имеют возможности ознакомиться с вносимыми в законодательство изменениями, вследствие чего считают свои права нарушенными.
Так, в адрес Уполномоченного поступили жалобы жителей нескольких муниципальных образований (Балашихинского, Одинцовского, Щелковского районов) - военных пенсионеров на неправильно, по их мнению, произведенную тарификацию штатно-должностных окладов и связанное с этим неправильное исчисление размера пенсии. Правительством Российской Федерации были установлены оклады для типовых воинских должностей военнослужащих и одновременно дано поручение Министерству обороны установить оклады по другим (нетиповым) воинским должностям. Воинские должности граждан, обратившихся с жалобами к Уполномоченному, как раз и относились к нетиповым. В 2002 году приказом и указаниями Министра обороны определены соответствие новых тарифных разрядов разрядам, существовавшим до 2002 года, а также соответствующие конкретным разрядам оклады. Однако по мнению заявителей, перерасчет пенсии производился им не в соответствии с указаниями, а по более низкому тарифному разряду.
Уполномоченному в течение года пришлось вести переписку с Военным комиссариатом Московской области и Министерством обороны Российской Федерации. Как выяснилось, нарушения прав граждан не произошло, исчисление пенсии производилось в соответствии с нормами действующего законодательства. Спорная же ситуация возникла из-за того, что граждане не знали о вносимых в законодательство изменениях и, кроме того, не имели возможности ознакомиться с рядом нормативных актов, касающихся данного вопроса, из-за их засекреченности.
В прошлогоднем ежегодном докладе Уполномоченным упоминались нарушения, связанные с невыплатой лицам из числа военных пенсионеров установленной Правительством Московской области ежемесячной доплаты к пенсиям инвалидам Великой Отечественной войны и признанным инвалидами вследствие общего заболевания участникам Великой Отечественной войны. Уполномоченным было направлено заключение заместителю Председателя Правительства Московской области, которое приведено в приложении 2 <*> к настоящему докладу. В марте 2004 года был получен ответ, что Комитетом социальной защиты населения Московской области вопрос об установлении в Московской области ежемесячной доплаты к пенсии инвалидам Великой Отечественной войны, получающим пенсию по линии силовых ведомств, прорабатывается, выявлено несколько десятков таких граждан. Однако права пенсионеров нарушаются до сих пор. Инвалид Великой Отечественной войны, бывший подводник Б., подавший жалобу более года назад, так и не получает доплату к пенсии.
Нарушения прав граждан, связанные с неправильным применением градостроительного законодательства
Жалобы граждан, связанные с неприменением или неправильным применением градостроительного законодательства при строительстве новых объектов, поступают Уполномоченному регулярно. Не секрет, что проблема самовольного захвата земель, несанкционированного строительства стоит в Подмосковье очень остро. Причем очень характерно, что необходимая документация либо отсутствует, либо оформляется "задним числом". Отдельно при рассмотрении данной темы нужно затронуть природоохранный аспект. В соответствии с требованиями, определенными Градостроительным кодексом Российской Федерации, при осуществлении градостроительной деятельности на территориях городских и сельских поселений учитываются в том числе и экологические требования: любая градостроительная документация подлежит государственной экологической экспертизе. Более того, Федеральным законом "Об экологической экспертизе" установлена презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности. Предусмотрена и возможность общественного контроля - Федеральный закон "Об охране окружающей среды" определяет, что при размещении объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может причинить вред окружающей среде, решение об их размещении принимается с учетом мнения населения или результатов референдума.
Так, например, к Уполномоченному обратились жители поселка Лесной Городок Одинцовского района с жалобой на строительство жилых домов и культурно-эстетического центра с нарушением строительной документации. После вмешательства Уполномоченного Одинцовской прокуратурой было внесено представление о приостановлении строительства до получения положительного заключения органа государственной экспертизы градостроительной и проектной документации; застройщик был привлечен к административной ответственности.
Жители г. Люберцы при поддержке депутата городского Совета депутатов пожаловались на то, что жилой дом, возводящийся в непосредственной близости от их места проживания, строится вопреки установленным правилам строительства и соблюдения тишины в ночное время. Уполномоченный обратился в Главное управление государственного архитектурно-строительного надзора Московской области и к главе Люберецкого района с просьбой во исполнение Закона Московской области от 26.03.2003 N 26/2003-ОЗ "О государственном административно-техническом надзоре и административной ответственности за правонарушения в сфере благоустройства, содержания объектов и производства работ на территории Московской области" устранить имеющиеся нарушения прав граждан. Согласно рекомендации Уполномоченного администрацией Люберецкого района в ночное время работы прекращены, включается только дежурное освещение, строительный процесс переведен в односменный режим, демонтированы башенный кран и прожекторы, строительная площадка огорожена забором.
Уполномоченный положительно расценивает введение в Московской области контролирующих органов - Главгосархстройнадзора и Государственной жилищной инспекции Московской области, сотрудничество с которыми развивается достаточно устойчиво, а результаты взаимодействия способствуют защите прав жителей Подмосковья.
О ситуации в сфере правового положения иностранных граждан
и лиц без гражданства, приобретения российского гражданства,
регистрационного учета населения
Ситуация в сфере правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства, приобретения гражданства Российской Федерации, регистрационного учета населения на территории Московской области в 2004 году несколько улучшилась по сравнению с 2003 годом, но в целом оставалась напряженной и нестабильной.
В январе 2004 года органы государственной власти и управления отказывались признавать действительность советских паспортов, ссылаясь при этом на абзац 3 пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 08.07.1997 N 828, якобы устанавливающий официальное прекращение срока их действия и обмена на паспорта гражданина Российской Федерации.
Между тем определениями Кассационной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 04.11.2003 (N КАС 03-521), от 16.03.2004 (N КАС 04-80) и от 15.06.2004 (N КАС 04-234) по жалобам Корковидова А.К. установлено, что вышеназванная норма не регулирует срок действия или обмена советских паспортов на российские и никаких обязанностей на граждан не возлагает.
Таким образом, если россиянин по каким-либо причинам не обменял свой советский паспорт на российский до 2004 года, он может сделать это в любое время. При этом правового акта, прекращающего срок действия паспортов гражданина СССР либо срок их обмена на российские, не существует.
Официальная позиция Верховного Суда Российской Федерации по данному вопросу была доведена Министерством здравоохранения и социального развития России, Отделением Пенсионного фонда Российской Федерации по г. Москве и Московской области, Сбербанком Российской Федерации и другими органами власти и управления до сведения своих территориальных подразделений, что обеспечило реализацию пенсионных и других прав жителями Подмосковья, не обменявшими советские паспорта.
В то же время, несмотря на доведение Федеральной нотариальной палатой позиции Верховного Суда Российской Федерации до сведения нотариальных палат всех субъектов Федерации, практически всеми нотариусами Московской области действительность советских паспортов не признается, что создает основания для жалоб граждан и судебных споров.
В связи со значительной сложностью (а в ряде случаев и невозможностью) получить разрешение на временное проживание или вид на жительство многие иностранные граждане и лица без гражданства пытаются установить факт своего постоянного проживания в Российской Федерации в судебном порядке, что необходимо для осуществления пенсионных, гражданских и других прав. Кроме того, с учетом разрабатываемых в настоящее время изменений в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" такое судебное решение может стать основанием приобретения гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке.
Статьей 3 Федерального закона "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" и статьей 3 Федерального закона "О трудовых пенсиях" установлено, что право на пенсионное обеспечение в Российской Федерации имеют иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно проживающие на территории России.
Помимо вида на жительство и регистрации по месту жительства постоянное проживание в России и место жительства могут быть подтверждены и другими документами.
Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 04.03.2004 N 146-О по жалобе Адамян Ж.С. подтверждено, что вышеназванные нормы "не содержат прямых указаний на связь возникновения права на пенсионное обеспечение иностранных граждан и лиц без гражданства с наличием или отсутствием их регистрационного учета по месту жительства, а значит, не могут рассматриваться как нарушающие их конституционные права".
Конституционный Суд Российской Федерации в данном определении указал, что "факт постоянного проживания лица в Российской Федерации как основание назначения ему пенсии может быть установлен судом исходя из непрерывности, длительности его пребывания на территории Российской Федерации и других обстоятельств дела".
Однако органами пенсионного обеспечения и паспортной службой Московской области это определение игнорируется, для назначения пенсии они предлагают иностранным гражданам и лицам без гражданства из числа бывших граждан СССР получить вид на жительство.
Так, гражданину Украины С., факт постоянного проживания которого на территории Московской области (г. Видное) с октября 2001 года по март 2004 года был установлен решением суда, начальником Управления Пенсионного фонда России по Ленинскому району и Отделением Пенсионного фонда России по г. Москве и Московской области в назначении пенсии по старости было отказано по причине отсутствия вида на жительство.
Судебные решения об установлении факта постоянного проживания иностранных граждан на территории России на определенный период времени часто не признаются ни органами социального обеспечения, ни органами внутренних дел.
В силу статьи 6 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", статьи 13 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации вступившие в законную силу решения суда (в том числе об установлении факта постоянного проживания) обязательны для всех органов власти, предприятий, учреждений, граждан и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации.
Органы внутренних дел Московской области по-прежнему отказываются признавать наличие гражданства Российской Федерации у уроженцев РСФСР, которым в период проживания в странах СНГ и Балтии при замене паспортов гражданина СССР были выданы паспорта граждан соответствующих государств (а не России).
Поскольку эти граждане письменно не отказывались от российского гражданства и не писали ходатайств о приобретении гражданства другого государства, учитывая отсутствие у России с государствами СНГ и Балтии договоров о двойном гражданстве (за исключением Таджикской Республики), все эти лица сохраняют гражданство Российской Федерации, приобретенное по рождению. Они признаны гражданами Российской Федерации статьями 13, 23 Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации" от 28.11.1991.
Уроженке Иркутской области Ф. паспортно-визовой службой УВД г. Подольска и района было отказано в выдаче паспорта гражданина Российской Федерации по причине наличия паспорта гражданина Азербайджанской Республики, что, по их мнению, подтверждает отсутствие российского гражданства и наличие азербайджанского.
Однако в предусмотренном законом порядке (то есть письменно) заявительница не отказывалась от российского гражданства и с ходатайством о приобретении азербайджанского гражданства в полномочные органы не обращалась. Со слов Ф., она была вынуждена получить паспорт гражданина Азербайджанской Республики, так как в связи с заменой паспортов гражданина СССР российские паспорта там не выдавались.
Отказ паспортной службы в выдаче Ф. российского паспорта фактически является лишением ее гражданства Российской Федерации, что в силу части 3 статьи 6 Конституции Российской Федерации не допускается ни при каких обстоятельствах. В настоящее время вопрос решается в суде.
Жители Подмосковья также обращаются с жалобами и на невыполнение органами внутренних дел постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16.05.1996 N 12-П по делу Смирнова А.Б., согласно которому российское гражданство сохраняют все уроженцы РСФСР, на момент вступления в силу (06.02.1992) Закона Российской Федерации "О гражданстве Российской Федерации" от 28.11.1991 проживавшие за пределами Российской Федерации, а впоследствии возвратившиеся в Россию, не приобретшие гражданства иного государства.
Так, уроженцу г. Красноярска В. 1980 года рождения, с 1982 года проживавшему с семьей в Республике Латвия, а в 1997 году возвратившемуся в Россию, не приобретшему латвийского гражданства, было отказано в выдаче паспорта гражданина Российской Федерации. Мотивировано это было утратой российского гражданства в связи с непроживанием в России на момент 06.02.1992. Содействуя Уполномоченному, правозащитная организация "Восход" обратилась в Паспортно-визовое управление Главного управления внутренних дел (ГУВД) Московской области, и нарушенное право было восстановлено.
Органами социального обеспечения не выполняется и пункт 15 постановления Минтруда и Пенсионного фонда Российской Федерации от 27.02.2002 N 16/19па, согласно которому гражданам Российской Федерации, не имеющим регистрации, пенсия назначается по месту фактического проживания, подтвержденному заявлением пенсионера.
Гражданке России А., прибывшей на постоянное проживание в г. Серпухов из Кыргызской Республики, пенсия в Кыргызской Республике была выплачена по день выезда (июнь 2002 года). Поскольку заявительница смогла зарегистрироваться по месту жительства лишь в июне 2004 года, ей лишь с этого дня была назначена пенсия по старости в России. В назначении пенсии за два года, предшествовавшие оформлению регистрации по месту жительства, начальником Управления Пенсионного фонда России по Серпуховскому району ей было отказано, несмотря на указание в заявлении гражданки А. адреса фактического проживания в г. Серпухове.
Постановлением Правительства Московской области от 19.04.2004 N 229/15 признаны утратившими силу Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в Москве и Московской области от 30.03.1999 N 241/28. В настоящее время регистрация населения в Московской области производится только на основании общероссийских правил. Но нарушения в этой сфере продолжаются.
Уполномоченному поступило более 40 жалоб на необоснованный отказ в регистрации по месту проживания и пребывания. Так, Уполномоченным рассмотрена жалоба гражданина Г. из г. Реутова на отказ в регистрации по месту проживания. В 1998 году он поступил на службу в Управление исполнения наказаний Министерства юстиции России по Московской области. Ему была предоставлена жилплощадь в г. Реутове, где он был зарегистрирован по месту пребывания до октября 2003 года. В ноябре он подал документы в паспортный стол, но по апрель 2004 года так и не был зарегистрирован. В связи с этим он не мог реализовать гражданские права: право избирать и быть избранным, на регистрацию брака, на совершение сделок и др. Вмешательство Уполномоченного помогло восстановить справедливость, гражданин Г. был зарегистрирован.
Несмотря на меры, принимаемые Уполномоченным, областной прокуратурой и Паспортно-визовым управлением ГУВД Московской области, жилищные комиссии при главах муниципальных образований по-прежнему занимаются "согласованием" вопросов регистрации граждан, хотя органами регистрационного учета они не являются и соответствующие вопросы рассматривать не вправе.
Материалы на рассмотрение этих комиссий направляют, как правило, должностные лица жилищно-эксплуатационных органов или паспортных служб, чем превышают свои полномочия.
Так, жительница г. Жуковский А., вселившаяся в муниципальную квартиру к близким родственникам, в апреле 2004 года обратилась в муниципальное унитарное предприятие "ЖРЭТ" за оформлением документов, необходимых для регистрации по месту жительства, и была направлена "за согласованием" в жилищный отдел администрации г. Жуковский. Между тем заявительницей было представлено письменное согласие нанимателя с супругой о регистрации, что является надлежащим документом об основаниях вселения. Более того, гражданка А. является их внучкой, что отражено в документах.
Начальник жилищного отдела городской администрации в регистрации отказал, сославшись на недостаточность жилой площади, чем проигнорировал постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 02.02.1998 N 4-П о признании противоречащими Конституции Российской Федерации всех оснований отказа в регистрации, связанных с нормой площади жилья, его аварийностью, получением разного рода разрешений и согласований у посторонних органов и лиц.
После вмешательства прокуратуры г. Жуковский и Паспортно-визового управления ГУВД Московской области гражданка А. была зарегистрирована, главе города Жуковский направлены представления о недопустимости вторжения комиссий при органах местного самоуправления в процедуру постановки граждан на регистрационный учет.
В силу статьи 3 Закона Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" от 25.06.1993 регистрация или ее отсутствие не может быть основанием ограничения или условием реализации прав граждан, поскольку их место жительства может подтверждаться не только штампом о регистрации, но и другими документами.
Однако в большинстве муниципальных образований Московской области действуют правовые акты, увязывающие реализацию прав жителей Подмосковья с наличием у них местной регистрации.
Так, согласно пункту 6.6 Правил работы рынков (торговых объектов на рынках) в Клинском районе Московской области от 18.09.2003 "продавцы, осуществляющие торговлю на рынке, обязаны в течение всего периода работы иметь при себе и по требованию уполномоченных органов предъявлять паспорт или заменяющий его документ, подтверждающий регистрацию по месту жительства или по месту пребывания".
Непонятно, какое отношение имеет регистрация к работе на рынке? Такие требования лишь порождают социальную напряженность и создают условия для взяточничества.
Во многих подразделениях паспортно-визовой службы (отделов и управлений внутренних дел городов Жуковский и Долгопрудный, Балашихинского, Раменского, Ногинского, Серпуховского, Орехово-Зуевского и других районов) в 2004 году у иностранных граждан и лиц без гражданства по-прежнему не принимались документы на выдачу разрешений на временное проживание по причине исчерпания годовой квоты.
Эти действия органов внутренних дел незаконны, поскольку Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" от 25.07.2002 не предусматривает отказа в принятии материалов на выдачу разрешения на временное проживание. Исчерпание квоты может стать основанием к отказу в выдаче разрешения на временное проживание, но не к отказу в принятии материалов для рассмотрения.
Необходимо отметить, что в прошедшем году значительно сократилось число жалоб, связанных с получением гражданства Российской Федерации. Прежде всего это вызвано тем, что в течение 2002-2003 годов был принят ряд ведомственных нормативных актов, урегулировавших порядок приобретения гражданства Российской Федерации, выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства видов на жительство и разрешений на временное проживание.
Всего в адрес Уполномоченного за 2004 год поступило свыше 30 обращений по вопросам приобретения гражданства Российской Федерации. В основном, все они были связаны с затягиванием сроков рассмотрения принятых у граждан документов. По данным обращениям Уполномоченным в адрес органов внутренних дел направлялись запросы с просьбой устранить допущенные нарушения.
Так, в адрес Уполномоченного обратились супруги К., указывая на то, что еще в начале 2003 года ими в УВД Пушкинского района были поданы документы для оформления разрешений на временное проживание, однако по прошествии года разрешения так и не были оформлены. На запрос Уполномоченного УВД Пушкинского района сообщило, что соответствующие документы для вынесения решения о выдаче разрешений на временное проживание лишь в марте 2004 года были направлены в Паспортно-визовое управление ГУВД Московской области, которое вынесло положительное решение в июле 2004 года. Таким образом, предусмотренный законодательством 6-месячный срок рассмотрения заявления о выдаче разрешения на временное проживание был нарушен.
Права граждан, обсуждаемые в этом разделе, требуют дополнительной законодательной проработки. Уполномоченный направил свои предложения, связанные с упрощением процедур оформления российского гражданства для граждан бывшего СССР, в Экспертный совет при Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации.
Нарушение права собственности
Гражданка Т. из города Пушкино обратилась с жалобой на то, что ей не обменивают 9 миллионов неденоминированных рублей на купюры образца 1997 года. Эти деньги она считала утраченными в момент переезда, но впоследствии они ею были обнаружены. Банк отказал в обмене денег на основании норм Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)".
Уполномоченный усмотрел в данной ситуации нарушение права собственности, защищаемого Конституцией Российской Федерации и Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, тем более, что Федеральный закон, устанавливающий, что срок обмена денег не должен превышать пяти лет, вступил в силу в то время, когда обмен денежных знаков старого образца происходил уже в течение трех с половиной лет.
Гражданке Т. Уполномоченным было рекомендовано обратиться с жалобой в Конституционный Суд Российской Федерации, и аппаратом Уполномоченного была подготовлена данная жалоба.
К сведению, в Германии и других странах обмен национальной валюты на евро происходит без установления какого-либо срока.
Права граждан, находящихся в местах
принудительного содержания
Права осужденных на защиту
Из мест лишения свободы поступило 11 жалоб на непредоставление копий материалов уголовных дел осужденным за их счет.
Статьей 47 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее - УПК РФ) определяются права обвиняемого. Обвиняемый, по уголовному делу которого назначено судебное разбирательство, именуется подсудимым. Обвиняемый, в отношении которого вынесен обвинительный приговор, именуется осужденным. Следовательно, подсудимый и осужденный пользуются всеми правами обвиняемого, в том числе установленным пунктом 13 части 4 статьи 47 УПК РФ правом снимать копии с материалов уголовного дела за свой счет. Данные положения являются основой реализации права на защиту, закрепленного не только российским законодательством, но и международными нормами права.
Осужденному для обжалования приговора в кассационном и надзорном порядке должны предоставляться копии документов из материалов уголовного дела, которые он считает необходимыми для построения своей защиты. Однако, несмотря на равные процессуальные права тех, кому предъявлено обвинение, и уже осужденных, предусмотренные пунктом 13 части 4 статьи 47 УПК РФ, районные и городские суды, так же как и Московский областной суд, отказывают в предоставлении копий документов из уголовного дела, ссылаясь на то, что данное право обеспечивается лишь обвиняемому по окончании предварительного следствия в порядке статьи 217 УПК РФ. По мнению судов, для осужденного такого права не предусмотрено.
В соответствии с главой 25.3 Налогового кодекса Российской Федерации при подаче заявления о повторной выдаче копий решений, приговоров, судебных приказов, определений суда, постановлений президиума суда надзорной инстанции, копий других документов из дела, выдаваемых судом, а также при подаче заявления о выдаче дубликатов исполнительных документов уплачивается государственная пошлина. Ранее эта пошлина была установлена Законом Российской Федерации "О государственной пошлине".
Запросы Уполномоченного в Верховный Суд Российской Федерации переправлялись в Московский областной суд, который не давал ответов. В беседе с председателем Московского областного суда С.В. Марасановой Уполномоченный окончательно выяснил ее позицию о невозможности предоставления копий материалов уголовного дела осужденным за их счет.
Уполномоченный обратился с сообщением о массовом нарушении прав осужденных к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации В.П. Лукину, по запросу которого в декабре 2004 года Президиум Верховного Суда Российской Федерации рассмотрел вопрос о практике применения судами положений пункта 13 части 4 статьи 47 УПК РФ. В целях решения возникающих в этой связи вопросов организационного и материально-технического обеспечения деятельности судов Судебному департаменту при Верховном Суде Российской Федерации поручено в кратчайшие сроки разработать и внести в Правительство Российской Федерации проекты соответствующих нормативных актов.
Проблемы паспортизации лиц, находящихся в местах
принудительного содержания
В ходе проведения приема осужденных в Можайской женской колонии УУ 163/05 была выявлена проблема с паспортизацией осужденных. Часть из них не имела паспорта на момент ареста, другая часть имела паспорта, которые подлежали обмену. Все они не могли получить паспорта из-за отсутствия фотографий. Правительство Московской области на просьбу Уполномоченного профинансировать изготовление фотографий ответило отказом, и вопрос финансирования изготовления фотографий и оплаты государственной пошлины за выдачу паспортов осужденным до сих пор не решен.
Только в Можайской женской колонии выявлено около 700 человек, не имеющих паспортов. Соответственно, они не могут получать пенсию, вступать в наследство, вступать в брак и имеют другие проблемы с реализацией своих гражданских прав.
Всего в исправительных учреждениях Московской области было выявлено более тысячи лиц, нуждающихся в обмене или получении паспортов. Среди них есть и иностранные граждане. Люди, освобождающиеся из мест заключения и не имеющие паспорта, испытывают массу проблем. За 2004 год освобождено 16 женщин, не имевших паспортов из-за отсутствия подтверждения гражданства.
Уполномоченный полагает, что органы власти должны решить проблему гражданства обвиняемого и выдачи соответствующих документов в период уголовного производства и отбывания наказания.
Вопрос паспортизации лиц, находящихся в местах лишения свободы, обсуждался на "круглом столе", проведенном совместно с "Комитетом за гражданские права" и другими организациями. По результатам "круглого стола" были приняты рекомендации в адрес органов власти федерального и регионального уровня. Данные рекомендации в полном объеме приводятся в приложении 3 <*> к настоящему докладу.
Пытки, жестокое и унижающее достоинство человека обращение
Это наиболее грубые нарушения прав человека.
При поддержке Уполномоченного межрегиональная общественная благотворительная правозащитная организация "Комитет за гражданские права" в течение полутора лет осуществляла проект "Борьба с пытками, жестоким и унижающим достоинство обращением и наказанием в Москве и Московской области". Доклад по этому проекту разослан в том числе и в органы власти Московской области.
По решению Координационного совета российских уполномоченных по правам человека проводится мониторинг соблюдения прав человека в изоляторах временного содержания.
В 2004 году Уполномоченным по правам человека в Московской области и Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации разработана программа посещения изоляторов временного содержания в муниципальных образованиях Московской области с целью мониторинга правомерности задержания граждан и условий их содержания.
В рамках данной программы были проверены 5 из 46 изоляторов временного содержания (ИВС) в городах Дубна, Орехово-Зуево, Мытищи, Ногинск, Дмитров Московской области. Внимание обращалось не только на условия содержания задержанных, но и на соблюдение прав персонала учреждений.
Проведенный осмотр позволяет сделать вывод о массовом и систематическом нарушении прав лиц, содержащихся в ИВС.
В настоящее время нормы и условия содержания лиц, находящихся под стражей, утверждены Федеральным законом от 15.07.1995 N 103-ФЗ "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений". Во всех ИВС нарушаются Правила внутреннего распорядка изоляторов временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел (утверждены приказом МВД Российской Федерации от 26.01.1996 N 41, согласованы с Генеральной прокуратурой Российской Федерации 03.01.1996), регламентирующие порядок деятельности ИВС органов внутренних дел.
Во всех осмотренных ИВС задержанным не выдаются постельные принадлежности, даже если они есть в наличии. Камеры не оборудованы столами, скамейками, вешалками для верхней одежды, полками и туалетными принадлежностями, нет индивидуальных спальных мест, вместо которых общие деревянные настилы (г. Мытищи, Дубна, Дмитров). Не во всех ИВС есть книга регистрации жалоб. Сотрудникам ИВС не известен также и порядок приема устных жалоб и заявлений. Протоколы личных досмотров и протоколы задержаний составляются с нарушением УПК РФ, так как они составляются без участия понятых. В протоколах, составленных без участия защитника, нет собственноручных записей об отказе задержанного от услуг защитника.
Многие ИВС расположены в цокольной части зданий или в подвальных помещениях, где отсутствует вытяжная вентиляция, нуждаются в реконструкции и косметическом ремонте. В некоторых ИВС вытяжная вентиляция была отключена. При ее включении по требованию проверяющих оказалось, что уровень шума, издаваемого работающей вентиляцией, значительно превышал санитарные нормы. Таким образом, задержанные должны были страдать либо от духоты, либо от шума.
Не в лучших условиях несут службу и сотрудники изоляторов временного содержания. В осмотренных ИВС практически не оборудованы рабочие места для сотрудников, нет комнат для отдыха и приема пищи, душевых. В ИВС г. Дубны нет канализации, кранов с водопроводной водой, отсутствуют прогулочные дворы. В камерах у задержанных для отправления естественных надобностей вместо канализации стоят ведра. У сотрудников ИВС отсутствует возможность соблюдения элементарных норм личной гигиены, так как ИВС оборудован одним туалетом для сотрудников и для задержанных. Такая антисанитарная обстановка в ИВС г. Дубны усугубляется отсутствием режимных территорий, прогулочных дворов, отсутствием вытяжной вентиляции в помещениях. На 7 камер (из них три одиночные) среднесуточной наполняемостью 2 человека всего одна следственная комната, непригодная для проведения очных ставок и опознаний, не оборудованная тревожной сигнализацией. Медицинский кабинет, комната для производства обысков в ИВС г. Дубны отсутствуют. Для решения обозначенных проблем требуется строительство новых типовых зданий ИВС либо реконструкция и ремонт существующих помещений. Однако ходатайства руководителей отдела внутренних дел (ОВД) г. Дубны и других о выделении финансовых средств на строительство и реконструкцию ИВС остаются без внимания. Примером здания ИВС с достаточным количеством служебных помещений может служить здание ИВС в городе Дмитрове.
Проверки будут продолжаться, но ясно, что общее состояние с соблюдением самых элементарных норм содержания задержанных в ИВС требует немедленного реагирования со стороны областных органов власти как один из вопросов, связанных с нарушением запрета на унижающее человеческое достоинство обращение, предусмотренного статьей 21 Конституции Российской Федерации и статьей 3 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Кроме того, от медицинского персонала ИВС, занимающегося осмотром задержанных, оказанием первой медицинской помощи, поступили устные жалобы о том, что у них не сохраняется медицинский стаж. Это также вопрос, требующий решения.
Право на страхование медицинских работников
Во время посещения Уполномоченным 25 июня 2004 года Московской областной психиатрической больницы N 3 в п. Павлова Егорьевского района по жалобе гражданина Н. был решен вопрос о переводе его в другое медицинское учреждение. В то же время из бесед с персоналом выяснилось, что в отношении врачей-психиатров, иных работников, участвующих в оказании психиатрической помощи, не осуществляется обязательное страхование на случай причинения вреда их здоровью или смерти при исполнении ими служебных обязанностей, а также страхование профессиональной ответственности. На имя министра здравоохранения Правительства Московской области был направлен запрос о разъяснении причин, по которым не обеспечено указанное страхование работников МОПБ N 3, и о ситуации по этому вопросу в остальных медучреждениях Московской области. В полученном 15 сентября 2004 года ответе сообщалось, что вопрос, поставленный Уполномоченным, будет решен при согласовании смет расходов учреждений здравоохранения на 2005 год.
Нарушения избирательных прав граждан
Уполномоченному поступали жалобы на нарушения избирательных прав граждан. В ряде случаев эти нарушения носили массовый характер.
Так, Уполномоченному поступила коллективная жалоба о возможном срыве выборов главы Шатурского района. Уполномоченный в день ее поступления выехал на место, однако ко времени его приезда судебные приставы, выполняя принятое в обеспечение иска определение судьи, изъяли бюллетени для голосования и печати участковых избирательных комиссий, тем самым прекратив избирательную кампанию за 2 дня до даты голосования.
Были нарушены права всех жителей района на избрание в установленный законом срок главы муниципального образования. Также были нарушены права граждан, участвовавших в выборах. Некоторые просто потеряли собственные средства, затраченные на проведение избирательной кампании. Все это произошло по вине органов власти и местного самоуправления. Причиной срыва выборов послужило решение суда, принятое на основании формального нарушения процедуры назначения даты выборов, допущенного местным Советом депутатов. Это нарушение выразилось в том, что в момент принятия решения о назначении даты выборов заседание Совета покинуло несколько депутатов и в результате количество присутствующих депутатов оказалось меньшим, чем необходимо, чтобы признать заседание Совета депутатов правомочным. Однако оставшиеся депутаты приняли решение, причем количество участвующих в голосовании было достаточным для надлежащего принятия решения.
Практика, когда депутаты в ходе заседания периодически покидают зал заседания, является обычной для работы представительных органов. В Шатурском районе подобное обстоятельство послужило поводом для одного из депутатов, покинувшего перед голосованием зал заседания, подать в суд иск о признании принятого Советом решения о назначении даты выборов недействительным. Суд не усмотрел нарушений его прав. Тогда иск с требованием признать решение Совета недействительным и назначить новую дату выборов был подан Шатурским городским прокурором А.Н. Сергеенко. Уполномоченный встретился с ним, но не получил разъяснений, в защиту прав каких граждан был подан иск. Тем не менее, суд признал решение о назначении выборов недействительным и обязал Шатурский районный Совет депутатов назначить новую дату их проведения.
Совет депутатов, суд и прокурор действовали медленно, а избирательная кампания шла своим чередом, и решение о ее прекращении было принято, как уже отмечалось, за 2 дня до ее завершения.
Если бы суд оперативно принял решение о назначении даты выборов, то были бы соблюдены и закон, и международные соглашения Российской Федерации, которые предусматривают проведение выборов в установленный законом срок, и не были бы ущемлены права граждан. Прекращая избирательную кампанию в тот момент, когда она практически завершилась, суд не учел, что тем самым нарушаются реальные права граждан. Причем непонятно, чьи же права суд защитил своим решением.
Уполномоченный принял решение выступить на очередном заседании Московской областной Думы, используя свое право, предусмотренное пунктом 2 статьи 10 Закона Московской области "Об Уполномоченном по правам человека в Московской области". Однако в нарушение закона Московская областная Дума фактически лишила Уполномоченного этого права своим решением.
Уполномоченный с целью добиться выступления на этом заседании Думы был вынужден обратиться к прокурору. Однако повлиять на ситуацию не удалось в связи с тем, что заседание Думы закончилось раньше времени, утвержденного в повестке дня. По данному событию прокурором Московской области было внесено представление об устранении выявленных нарушений закона Председателю Московской областной Думы. Сообщение прокурора Московской области об этом в адрес Уполномоченного приведено в приложении 4 <*> к настоящему докладу.
Жалобы по ситуациям, когда суд затягивает решение вопроса о нарушениях процедур, предусмотренных законом, в ходе уже начавшегося избирательного процесса, поступали на имя Уполномоченного и из других районов Московской области.
В частности, подобная жалоба поступила из Луховицкого района. В ней была обозначена проблема о том, что при нарушении процедуры впоследствии появляется возможность признания выборов недействительными. Поэтому для гражданина, который усмотрел нарушение процедуры в процессе проведения выборов, для принятия решения об участии в них требуется определиться, было ли это нарушение существенным или нет. Для получения ответа он подает в суд, но поскольку рассмотрение таких дел занимает очень длительное время, то, как правило, когда гражданин получает ответ, он уже не успевает участвовать в выборах в качестве кандидата на выборную должность.
О нарушении избирательных прав граждан шла речь в жалобе, поступившей из Сергиево-Посадского района, когда после признания в июле 2004 года судом недействительными выборов главы района возникла необходимость проведения повторных выборов.
Проблема заключалась в том, что территориальная избирательная комиссия назначила дату новых выборов не в 4-месячный срок, как положено по закону, а через 9 месяцев. Это породило жалобы граждан, проживающих в Сергиево-Посадском районе, судебное разбирательство и обращения в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации. В результате Избирательная комиссия Московской области назначила дату новых выборов главы района на 28 ноября 2005 года. После этого началось уже оспаривание этой даты со стороны территориальной избирательной комиссии и одного из депутатов Сергиево-Посадского района.
Впоследствии одним из кандидатов в главы района была оспорена процедура формирования участковых избирательных комиссий как проводившаяся с определенными нарушениями, однако суд не усмотрел нарушений прав этого кандидата и отказал ему в удовлетворении иска. При этом надо заметить, что для того, чтобы выборы в назначенный срок не состоялись, предпринимались различные меры. Например, партия "Единая Россия" отозвала своих членов из участковых избирательных комиссий, а за день до выборов из территориальной избирательной комиссии вышло несколько членов. Однако выборы все-таки состоялись.
28 октября 2004 года Уполномоченный выступил с докладом на расширенном заседании Комитета по конституционному законодательству Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по теме "Федеральные законы "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации": состояние и практика их применения". В основу доклада легли материалы жалоб к Уполномоченному, а также итоги обсуждения этой проблемы на заседании Экспертного совета при Уполномоченном по правам человека в Московской области.
Суть доклада:
При отмене выборов по судебному решению в ходе избирательной кампании должны выполняться три условия:
- решение суда об отмене выборов принимается в короткий срок с момента возникновения основания к такой отмене - не более 5-10 дней;
- лицам, участвующим в избирательной кампании, компенсируются понесенные убытки;
- доказаны нарушения прав граждан, которые могут привести к недостоверности результатов выборов.
Открытость работы Московской областной Думы
Московской областной Думой нарушается право граждан на свободное присутствие на ее открытом заседании.
Несмотря на подтверждение открытого характера заседаний Уставом, законами Московской области и, наконец, Регламентом Московской областной Думы, попасть на них без содействия депутатов или других представителей государственной власти Московской области гражданам невозможно. Ссылаться на ограниченный режим доступа в здание, где располагается Московская областная Дума, нет оснований, поскольку принципиально отсутствует порядок, который гарантировал бы гражданам свободную реализацию этого права.
К Уполномоченному обратились представители правозащитной организации "Комитет за гражданские права", желавшие попасть на заседание Московской областной Думы и уведомившие об этом ее Председателя. На заседание попасть смогли только двое из заявленных 29 человек, остальных без объяснения причин не пропустили в здание.
Такой порядок доступа в места, где осуществляется деятельность публичных представительных органов власти, не соответствует принятым в цивилизованных странах демократическим стандартам.
Эксперт Совета Европы Марджори Фаркухарсон, гражданка Великобритании, желавшая попасть на заседание Московской областной Думы, наивно искала "открытую галерею" - так называют в Британском парламенте то место, где граждане в режиме свободного доступа могут наблюдать за работой народных избранников. На заседание Парламентской Ассамблеи Совета Европы может свободно попасть без всяких бюрократических препон любой гражданин, предъявив паспорт одной из стран - участниц этой международной организации.
Кроме того, органы государственной власти Московской области не создали условий, обеспечивающих возможность доступа к ним людей с ограниченными физическими возможностями, несмотря на то, что Закон Московской области от 18.12.2001 N 232/2001-ОЗ "Об обеспечении беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной, транспортной и инженерной инфраструктур в Московской области" предписывает это делать.
Здание, где располагается Московская областная Дума, для гражданина на коляске труднодоступно - оно просто не приспособлено для этого.
Предлагаю Московской областной Думе рассмотреть, обратить внимание на указанные проблемы и создать необходимые условия для реализации прав граждан, в том числе с ограниченными возможностями, на свободный доступ в органы власти в соответствии с законом.
Защита прав ребенка
Уполномоченному поступило более 35 жалоб непосредственно на нарушения прав ребенка. Кроме того, права ребенка зачастую косвенно затрагиваются и при нарушениях прав взрослых граждан. Есть и нарушения законов о защите прав ребенка общего характера.
Информация об органах, осуществляющих защиту прав ребенка
Федеральный закон "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" определяет, что целями государственной политики в интересах детей являются осуществление прав детей, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, недопущение их дискриминации, а также восстановление их прав в случаях нарушений. Статья 9 данного Федерального закона предусматривает меры по защите прав ребенка при осуществлении деятельности в области его образования и воспитания. Пункт 4 этой статьи обязывает в образовательных учреждениях и иных осуществляющих образовательный и воспитательный процессы учреждениях, а также в местах, доступных для детей и родителей (лиц, их заменяющих), вывешивать тексты уставов, правил внутреннего распорядка таких учреждений, списки органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц (с указанием способов связи с ними) по месту нахождения указанных образовательных и иных учреждений, осуществляющих контроль и надзор за соблюдением, обеспечением и защитой прав ребенка.
В январе 2004 года Уполномоченным в адрес Министерства образования, Комитета социальной защиты населения и глав муниципальных образований Московской области были разосланы обращения с просьбой о размещении подобной информации согласно закону. По результатам выборочного посещения в конце 2004 года некоторых школ, лицеев и гимназий на территории Московской области сотрудниками аппарата Уполномоченного и представителями Уполномоченного в муниципальных образованиях можно отметить, что данные требования закона за редким исключением не исполняются. В образовательных учреждениях Московской области в местах, доступных для детей и родителей, не вывешена информация согласно законодательству. Как правило, тексты уставов образовательных учреждений и правила внутреннего распорядка находятся у руководства (директора или его заместителя), а списки государственных органов и должностных лиц отсутствуют.
Должностные лица Министерства образования Московской области по-своему трактуют данную статью Федерального закона "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации". Согласно информации, предоставленной Уполномоченному данным Министерством: "В учреждениях имеются списки органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц (с указанием способов связи с ними), а также информация об Уполномоченном по правам человека в Московской области и его аппарате".
Уполномоченный еще раз обращает внимание руководителей, от которых зависит решение этого несложного вопроса, на необходимость того, чтобы информация, предусмотренная законом, была вывешена в местах, доступных для детей и родителей.
Право неродившегося ребенка на жизнь
В адрес Уполномоченного поступила жалоба гражданки К., при рассмотрении которой выявилось, что не урегулированы права нерожденного ребенка, находящегося в утробе матери, на жизнь. Это повлекло за собой нарушение иных прав.
Из жалобы следовало, что водитель Х., управляя автомобилем "ГАЗель", при движении задним ходом совершил наезд на дочку заявительницы Ж., находившуюся на девятом месяце беременности. В результате наезда Ж. была доставлена в центральную районную больницу, где от полученных ран скончалась, спасти младенца, несмотря на многочасовые усилия врачей, также не удалось. Согласно заключению судебно-медицинской экспертизы "смерть Ж. наступила от травматического шока, а смерть ребенка наступила в результате травмы, полученной им внутриутробно при дорожно-транспортном происшествии".
Уголовное дело, возбужденное по данному факту, было направлено в суд по части 3 статьи 264 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ), предусматривающей ответственность за нарушение лицом, управляющим автомобилем, правил дорожного движения или эксплуатации транспортных средств, повлекшее по неосторожности смерть двух и более лиц. Однако суд на основании заключения судебной экспертизы установил, что "квалификация предъявленного обвинения Х. неправильная, так как рассматривать еще не родившегося младенца как отдельного человека не представляется возможным, в данном конкретном случае необходимо рассматривать нерожденного младенца как единое целое с организмом матери, поэтому действия Х. необходимо переквалифицировать на часть 2 статьи 264 УК РФ", то есть нарушение, повлекшее по неосторожности смерть одного человека.
Судебная коллегия по уголовным делам Московского областного суда в части квалификации содеянного приговор оставила без изменения.
Вывод судебных инстанций, что дорожно-транспортное происшествие повлекло смерть одного человека, не основан на законе. В то время как Федеральным законом от 15.11.1997 N 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния" и приказом-постановлением Минздрава Российской Федерации и Госкомстата Российской Федерации от 04.12.1992 N 318/190 "О переходе на рекомендованные Всемирной организацией здравоохранения критерии живорождения и мертворождения" установлено, что в органах записи актов гражданского состояния регистрации подлежат родившиеся живыми или мертвыми с массой тела 1000 граммов и более (или, если масса при рождении неизвестна, длиной тела 35 сантиметров и более, или сроком беременности 28 недель и более). Данные нормативные акты приняты в соответствии с международными нормами. Так, Конвенцией о правах ребенка гарантируется, что каждый ребенок имеет неотъемлемое право на жизнь. Государство, признавая, что в установленных случаях ребенок подлежит государственной регистрации, признает его правосубъектность, его право на жизнь.
Так как имелись все основания полагать, что ребенок Ж. родится жизнеспособным, то следовало бы считать его человеком, имеющим право на жизнь.
Суд установил смерть только одного человека по своему усмотрению исходя из судебной экспертизы, а не в соответствии с законом. Не установлен законом и момент, с которого можно сказать, что находящийся в утробе матери ребенок обладает правом на жизнь.
Обращения Уполномоченного в прокуратуру Московской области и Генеральную прокуратуру Российской Федерации не принесли никакого результата, ответы содержали общие выражения. В результате отец ребенка, находившийся в гражданском браке с Ж., лишен прав на компенсацию морального вреда в связи с потерей ребенка.
Примеры признания прав неродившегося ребенка имеются. Так, Законом Российской Федерации от 15.05.1991 N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" гарантируются меры социальной поддержки детям и подросткам, включая тех, которые на день эвакуации из зараженных зон находились во внутриутробном состоянии.
Уполномоченный считает, что вопрос о праве нерожденного ребенка на жизнь должен быть проработан теоретически и разрешен принятием закона.
Нарушения прав ребенка на имя и приобретение гражданства
Продолжается нарушение прав детей на имя и на приобретение российского гражданства.
Уполномоченному поступила жалоба от гражданки К. из города Долгопрудный о нарушении прав ее дочери на государственную регистрацию рождения и имени. Более трех лет мать не может зарегистрировать в органах ЗАГС имя и фамилию ребенка. В родильном доме справку о рождении ребенка ей выдали через 2 года после рождения благодаря вмешательству депутата Государственной Думы Российской Федерации В.В. Игрунова. Однако в отделе ЗАГС города Долгопрудный зарегистрировать девочку отказались.
Статья 7 Конвенции о правах ребенка гарантирует ребенку осуществление права на имя и на приобретение гражданства с момента рождения. Семейный кодекс Российской Федерации гарантирует ребенку возможность осуществления права на имя. Статья 16 Федерального закона "Об актах гражданского состояния" обязывает родителей подать заявление о рождении ребенка не позднее чем через месяц со дня его рождения.
Следует отметить еще раз, что неисполнение матерью своих обязанностей по документированию своей личности не должно влиять на осуществление прав ребенка. Было бы целесообразно Московской областной Думе выйти с законодательной инициативой в Государственную Думу Российской Федерации по внесению изменений в Федеральный закон "Об актах гражданского состояния", исключающих нарушение прав детей в подобных ситуациях.
Продолжает оставаться сложной ситуация с приобретением гражданства Российской Федерации детьми-сиротами и детьми, оставшимися без попечения родителей.
Органы внутренних дел на местах отказывают в оформлении регистрации детей по месту их фактического пребывания. В связи с этим обстоятельством законным представителям ребенка приходится доказывать через суд факт проживания ребенка. Усложняется процесс получения гражданства. Крайне необходима координация паспортно-визовых подразделений органов внутренних дел с органами опеки и попечительства и комиссиями по делам несовершеннолетних.
К Уполномоченному обратился гражданин Д. из г. Воскресенска по вопросу отказа в разрешении на временное проживание его несовершеннолетнему сыну, прибывшему из Республики Узбекистан. Причина отказа в отсутствии у ребенка паспорта.
Согласно Положению о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 01.11.2002 N 789, разрешение на временное проживание выдается иностранному гражданину (лицу без гражданства) территориальным органом федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел, по предполагаемому месту проживания. Для решения данного вопроса ребенку до 18 лет согласно подпункту "е" пункта 8 данного Положения достаточно свидетельства о рождении. Паспорт предъявляется при его наличии. Согласно пункту 12.6 приказа МВД Российской Федерации от 14.04.2003 N 250 "Об организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации по оформлению и выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание и видов на жительство" также предъявляется свидетельство о рождении ребенка и паспорт ребенка при его наличии. Поэтому отсутствие паспорта не является для ребенка до 18 лет основанием для отказа в разрешении на временное проживание.
Ссылка в отказах заявителю на Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Узбекистан о взаимных поездках граждан Российской Федерации и граждан Республики Узбекистан от 03.11.2000 неправомочна, так как ребенок въехал в Российскую Федерацию, не нарушая данного Соглашения, имея свидетельство о рождении, как не достигший возраста 16 лет (паспорта в Узбекистане выдаются с 16 лет). Вопрос разрешения на временное проживание в данном Соглашении не оговаривается.
Однако в УВД Воскресенского района Московской области отказывают в разрешении на временное проживание на основании отсутствия паспорта и отсутствия полномочий для решения данного вопроса, хотя все остальные документы в наличии. Предлагается выехать ребенку в Узбекистан, получить там паспорт и въехать снова. Однако по вышеуказанному Соглашению выехать он может только при наличии паспорта, так как ему в настоящее время 16 лет. Посольство Республики Узбекистан готово выдать ребенку паспорт, но при наличии разрешения на временное проживание по месту жительства. Получился замкнутый круг.
Считаю, что в данном случае имеет место нарушение прав ребенка на получение разрешения на временное проживание, и, как следствие, на получение российского гражданства, на получение аттестата об образовании, на получение бесплатной медицинской помощи, что является грубым нарушением Конвенции о правах ребенка.
На осуществление прав ребенка на приобретение гражданства влияет неисполнение родителями своих обязанностей по документированию своей личности, отсутствие регистрации родителей и ребенка как по месту пребывания, так и по месту жительства, непредставление в паспортно-визовые службы документов о регистрации по месту жительства не только родителей, но и детей. Дети, рожденные на территории России, зарегистрированные органами ЗАГС Российской Федерации, не всегда имеют регистрацию по месту жительства, так как их родители также не имеют определенного места жительства.
Гражданин России В. из Химкинского района, воспитывающий один ребенка, но не имеющий постоянного места жительства, обратился к Уполномоченному с жалобой на действия паспортно-визовой службы, отказывающей ему в осуществлении прав ребенка на приобретение им российского гражданства в связи с отсутствием у него регистрации по месту жительства. В таком случае сотрудники паспортно-визовой службы, руководствуясь Указом Президента Российской Федерации от 14.11.2002 N 1325 "Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации" (с изменениями от 31.12.2003), вынуждены отказывать в приеме документов на приобретение несовершеннолетними гражданства России. Непредставление в органы ЗАГС документов, свидетельствующих о состоянии в браке, вынуждает сотрудников отдела ЗАГС отказывать в регистрации человека. После отказа в приеме документов на приобретение гражданства родители обращаются к Уполномоченному за помощью.
Нарушения прав детей органами, исполняющими судебные решения
Поступают жалобы на неисполнение решений судов о взыскании алиментов. Судебные приставы-исполнители зачастую формально подходят к исполнению своих служебных обязанностей и фактически не ведут розыск должников и их имущества, ограничиваясь получением формальных справок о заработке должника или составляя акты о невозможности взыскания алиментов.
Гражданка В. из г. Калуги не может получить алименты на содержание своей несовершеннолетней дочери. Ее бывший муж проживает в Балашихинском районе и работает на частном охранном предприятии. Заявительница неоднократно обращалась в Балашихинское районное подразделение службы судебных приставов о причинах неуплаты алиментов, однако получала формальные ответы.
К Уполномоченному обратилась гражданка М., являющаяся жительницей Дмитровского района. Бывший муж ее дочери уклоняется от уплаты алиментов на своего несовершеннолетнего сына на протяжении 9 лет, при этом Дмитровская служба судебных приставов также не оказывает помощь в разрешении сложившейся ситуации. Решением Дмитровского районного суда Московской области действия судебного пристава-исполнителя Коломейчук Л.А. в отношении выдачи справок об отсутствии задолженности у бывшего мужа заявительницы были признаны необоснованными и отменены.
Нарушение прав ребенка при назначении инвалидности
К Уполномоченному обратилась гражданка Н. из г. Подольска с жалобой о том, что ее ребенку, которому при рождении была удалена почка, была неправильно назначена инвалидность. В связи с изменением структуры органов медико-социальной экспертизы и критериев определения инвалидности по детям с ребенка инвалидность была снята с рекомендацией ограничения физических нагрузок. В Федеральном законе "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" от 24.11.1995 N 181-ФЗ нет четкого определения порядка медико-социальной экспертизы детей-инвалидов и инвалидов с детства, а также норм, касающихся как комплексной реабилитации, так и организации жизнедеятельности инвалидов с детства. Поэтому приказом Минздрава Российской Федерации от 25.11.2003 N 567 "О совершенствовании медико-социальной и психологической реабилитации детей-инвалидов и инвалидов с детства" утверждена концепция "Совершенствование медико-социальной и психологической реабилитации детей-инвалидов с детства", основной задачей которой является обеспечение реализации единой государственной политики в области медико-социальной, психолого-педагогической реабилитации детей-инвалидов и инвалидов с детства независимо от возраста. Это правильно с точки зрения адаптации ребенка, не имеющего одного органа, к жизни здоровых детей, но почему ребенок лишается государственной поддержки, получения путевок в лечебные учреждения для поддержания достигнутого состояния здоровья, права на участие в специальных реабилитационных программах?
Нарушения прав ребенка на жилище и достойный уровень жизни
Уполномоченный постоянно получает жалобы на непредоставление жилья семьям с детьми. В основном это объясняется отсутствием муниципального жилищного строительства. Коммерческие организации при заключении договоров с администрациями муниципальных образований вместо отчисления определенного процента квартир берут на себя обязательство реконструкции изношенных коммуникаций, обустройства социальной инфраструктуры. Очередь, как общая, так и льготная, во многих муниципальных образованиях не двигается в течение нескольких лет. Жалобы на такое положение вещей поступили из городов Люберцы, Щербинка, из Раменского района. Однако наличие свободной площади, не распределенной вовремя, толкает матерей, имеющих детей, на самозахват данных помещений. В конце 2004 года к Уполномоченному поступило две жалобы по данному вопросу. В Сергиево-Посадском районе гражданка А., имея трех детей, стояла на учете по улучшению жилищных условий. Узнав, что обещанная ее семье квартира перераспределена другому, и зная о наличии свободной однокомнатной квартиры, гражданка А. самовольно заняла ее. После вмешательства Уполномоченного жилищные права данной семьи были удовлетворены.
Аналогичный случай произошел в одном из общежитий в Раменском районе. Семье гражданки Г. в 1998 году была предоставлена комната в четырехкомнатной секции, хотя по правилам общежития семье должны были предоставить изолированное жилье. Затем в нарушение пункта 9.1 Правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в Московской области, утвержденных решением Московского областного Совета народных депутатов и Президиума Московского областного совета профсоюзов от 29.12.1984 N 1728/24, в 2001 году им отказали в постановке на учет по улучшению жилищных условий. В 2003 году семья была поставлена на учет. На момент освобождения соседних комнат в этой квартире в 2004 году семья состояла из 6 человек (муж, жена и четверо детей). Администрация общежития отказала в предоставлении данной семье освободившихся комнат. Тогда они, борясь за свои права, заняли всю квартиру самовольно. Администрация района подала иск в суд на выселение семьи гражданки Г. из самовольно занятых комнат. После обращения к Уполномоченному жилищные условия семьи гражданки Г. были частично улучшены - одна из комнат по судебному решению признана занятой правомерно.
Заявительница К. проживает в г. Королеве, одна воспитывает ребенка - инвалида с детства. В двухкомнатной квартире, где она зарегистрирована вместе с ребенком, проживают ее престарелая мать и брат. Уполномоченным 17.02.2004 был сделан запрос главе города Королева о возможности скорейшего улучшения жилищных условий семьи К. и о порядке предоставления жилых помещений малообеспеченным категориям граждан в строящихся на территории города жилых домах. Согласно полученному ответу данная заявительница в 2001 году была принята на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий с первоочередным правом как имеющая ребенка - инвалида с детства. На данный момент она состоит на льготной очереди под N 559 и непонятно, в течение какого времени ей будет предоставлено благоустроенное жилье в соответствии с установленными социальными нормами.
Правила учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в Московской области, утвержденные постановлением Правительства Московской области от 05.02.2004 N 51/46, не предусматривают сроков предоставления жилых помещений гражданам.
Поэтому в целях защиты прав детей представляется целесообразным законом Московской области установить единый порядок предоставления жилых помещений с указанием предельных сроков их выделения малообеспеченным семьям, воспитывающим детей.
С аналогичным вопросом к Уполномоченному обратилась гражданка А. из г. Сергиев Посад. Долгое время заявительница состояла на льготной очереди по улучшению жилищных условий как многодетная мать. Благодаря вмешательству Уполномоченного администрацией Сергиево-Посадского района был ускорен процесс по разрешению ее жилищной проблемы: в дополнение к имеющейся однокомнатной семье заявительницы была предоставлена двухкомнатная квартира.
Жалобы, связанные с оказанием содействия в улучшении жилищных условий семей с детьми, поступали и из других муниципальных образований: Дмитровского, Клинского, Коломенского, Люберецкого, Мытищинского, Ногинского районов, городов Долгопрудный, Ивантеевка, Серпухов, Троицк.
Во многих муниципальных образованиях не обеспечено право, установленное статьей 37 Жилищного кодекса РСФСР: дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, по окончании их пребывания в государственных или муниципальных образовательных учреждениях обеспечиваются жилыми помещениями вне очереди.
Гражданка Л. является сиротой. После окончания обучения в среднем специальном учреждении она вернулась в город Ивантеевку. Администрация города не смогла в тот момент предоставить жилую площадь в связи с отсутствием свободного жилья. Совершеннолетнюю заявительницу поселили в социально-реабилитационный центр для несовершеннолетних "Теремок". В Ивантеевке идет интенсивное жилищное строительство, однако гражданке Л. только по истечении почти двух лет проживания в реабилитационном центре предоставили комнату в коммунальной двухкомнатной квартире.
Уполномоченный по правам человека в Архангельской области сообщила о нарушении жилищных прав ребенка-сироты Ф., который имеет регистрацию по месту проживания на территории Мытищинского района Московской области, где ранее жил с родителями, а с 1994 года, оставшись без их попечения, проживал в семье опекуна, а затем в детском доме, обучался в профессиональном училище в Архангельске.
Органы опеки и попечительства Мытищинского района в нарушение закона не закрепили за ребенком-сиротой жилье. Жилое помещение, где был зарегистрирован мальчик, в 2000 году было предоставлено гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, не являющимся родственниками ребенка.
29 февраля 2004 года уже совершеннолетний гражданин Ф. обратился к руководителю Коргашинского сельского округа Мытищинского района по вопросу внеочередного предоставления ему жилья. Гражданин России Ф. не может вернуться к месту своего постоянного проживания, так как там проживают чужие ему люди, не может устроиться на работу.
Органы опеки Мытищинского района не защитили права ребенка. Распоряжением Губернатора Московской области от 22.01.2003 N 24-РГ "на приобретение квартир для детей-сирот в соответствии с нормами площади жилья, установленными законодательством Московской области" администрации Мытищинского района была выделена 891 тысяча рублей из резервного фонда Губернатора. Прошло более двух лет с момента выделения денег, но уже взрослые молодые люди старше двадцати лет проживают в центре "Преодоление", пытаясь преодолеть чиновничьи препятствия на своем пути. Когда же будет исполнено это внеочередное предоставление жилья лицам из числа детей-сирот?
Представляется целесообразным установить сроки внеочередного предоставления жилья, например, не более шести месяцев.
Проблемой является и обеспечение жильем членов семей военнослужащих. Так, к Уполномоченному обратилась гражданка Е., мать погибшего военнослужащего в период прохождения им службы в войсковой части 3500. Она проживала совместно со своим сыном и двумя несовершеннолетними детьми, находившимися под ее опекой (погибший приходился им родным дядей), в ведомственном общежитии. После гибели сына командованием части заявительнице вместе с ее подопечными, не имеющими отношения к армии, для временного проживания был предоставлен однокомнатный блок. В результате ни командование войсковой части, ни администрация Балашихинского района, на территории которого находится данная часть, не в состоянии обеспечить гражданку Е. жилой площадью для постоянного проживания.
Подобные жалобы требуют всестороннего рассмотрения вплоть до выезда на место. Некоторые заявители представляют неполную информацию, что может привести к неправильной оценке сложившейся ситуации.
Так, к Уполномоченному обратился гражданин Л. на незаконные действия командования войсковой части 51952, не предоставляющего ему выписку из протокола жилищной комиссии.
На основании ордера, выданного в 1988 году на семью из трех человек, он занимал служебную двухкомнатную квартиру вместе со своей семьей. В 2001 году брак гражданина Л. с его женой был расторгнут. По представленной заявителем информации, он вместе со своим несовершеннолетним сыном остался проживать в данной служебной квартире, его бывшая жена без снятия с регистрации ушла проживать в другое место. По решению жилищной комиссии войсковой части 51952 в мае 2003 года было принято решение об изменении договора найма служебного помещения, по которому на одну из изолированных комнат был предоставлен ордер гражданину Л. вместе с его несовершеннолетним сыном, а на другую - его бывшей жене. Заявитель умолчал о том, что имелось судебное решение Чеховского городского суда об изменении договора найма жилого помещения, на основании которого и состоялось заседание жилищной комиссии о предоставлении двух ордеров ему и его бывшей супруге. Кроме этого, заявитель препятствовал общению ребенка с матерью: поменял в квартире входные замки и, нарушая право на жилище своей бывшей супруги, препятствует ей в проживании в квартире.
Для защиты прав детей представляется целесообразным установить законом Московской области единый порядок предоставления жилых помещений малообеспеченным семьям, воспитывающим детей.
Право на образование
Конституция Российской Федерации гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольного образования. В некоторых муниципальных образованиях Московской области возникли проблемы с обеспечением детей детскими садами и яслями. Жители области жалуются на большие очереди на получение места в муниципальных образовательных учреждениях дошкольного образования. Иногда места в них предоставляют только по достижении ребенком шести лет.
В апреле 2004 года Уполномоченным была проведена проверка по жалобе на то, что детский сад "Белочка" в городе Пушкино сильно перегружен из-за закрытия на ремонт соседнего детского сада N 19. Дверь проверяющим открыли дети. Никого из руководства данным учреждением найти не удалось. В течение десяти минут никого из персонала найти также не удавалось. Появившаяся сотрудница назвать свою должность и фамилию отказалась. В мае 2004 года Уполномоченный получил ответ о том, что управление образования Пушкинского района провело проверку деятельности данного учреждения, не выявив никаких нарушений в работе детского сада. Однако факт превышения предельной наполняемости групп был подтвержден. По данным администрации Пушкинского района, ремонтные работы предполагалось завершить в июле 2004 года. На начало 2005 года детский сад N 19, по данным Уполномоченного, не работает.
Право ребенка воспитываться в семье
Согласно статье 123 Семейного кодекса Российской Федерации "дети, оставшиеся без попечения родителей, подлежат передаче на воспитание в семью на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство) или в приемную семью", и лишь при отсутствии такой возможности ребенок передается в учреждения для детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей. Семейная форма воспитания ребенка считается приоритетной.
24 марта 2004 года в городе Орехово-Зуево Министерством образования Московской области была проведена встреча с приемными семьями на базе Орехово-Зуевского детского дома. На данной встрече присутствовали сотрудники аппарата Уполномоченного по правам человека в Московской области. Дети, воспитывающиеся в приемных семьях, вместе с их приемными родителями показали свои творческие возможности. Было радостно наблюдать за детьми, обретшими заботу взрослых, неравнодушных к их судьбам.
Однако в адрес Уполномоченного поступают жалобы на задержку сроков оформления опеки, необоснованную невыплату денег опекунам некоторыми органами опеки и попечительства муниципальных образований Московской области.
Ответственность родителей за воспитание детей
Согласно закону Уполномоченный не рассматривает жалобы на действия частных лиц, но нельзя не отметить и эти нарушения, приводящие к ущемлению прав ребенка.
К Уполномоченному обратилась гражданка Ч. из г. Мытищи на нарушение права своей несовершеннолетней дочери проживать по месту регистрации. Бабушка девочки выселила ее на улицу с вещами и подала в суд иск о признании ребенка не приобретшим права на жилую площадь. Мать девочки подала иск о вселении дочери в квартиру, где девочка была много лет зарегистрирована. Одновременно она подала жалобу участковому. Увещевания бабушки представителями милиции ни к чему не привели. Отец девочки устранился от защиты прав своей дочери. Остается надеяться, что суд примет решение прежде всего с точки зрения восстановления и защиты прав ребенка.
В адрес Уполномоченного обратилась общественная организация "Семья и детство" в поддержку прав и интересов двух несовершеннолетних братьев семи и трех лет. Сотрудники аппарата Уполномоченного совместно с членами комиссии по делам несовершеннолетних Мытищинского района рассмотрели все обстоятельства данного вопроса.
По информации ОВД Дмитровский города Москвы, где до 2002 года проживала данная семья, зафиксировано, что с 2000 года мать мальчиков регулярно била тогда еще двухлетнего сына, ругала его нецензурной бранью. В связи с этим данная семья была поставлена на учет в милиции как неблагополучная. Однако действенных мер в защиту мальчика не принималось. Это бездействие породило безнаказанность. Мать продолжала жестоко обращаться со своим старшим сыном. Малолетний ребенок был постоянной нянькой своему младшему брату, за любое непослушание мать его сильно избивала. В результате избиения у мальчика удалена почка. Отец ребенка также не принимал никакого участия в его жизни. Мальчики оказались в вакууме равнодушия.
Сейчас дети находятся в безопасности. Но остаются вопросы: Кто допустил столь длительное издевательство над ребенком? Правомерна ли сделка обмена большой квартиры в Москве на убогую, грязную малогабаритную квартиру в одном из поселков Подмосковья? Почему органы опеки города Москвы не вмешались в тяжелую жизнь ребенка ранее?
В результате взаимодействия органов опеки и попечительства и комиссии по делам несовершеннолетних Сергиево-Посадского района при содействии сотрудников аппарата Уполномоченного были восстановлены права пятилетнего ребенка, который подвергался насилию со стороны нового мужа своей матери. Отец пытался защитить права ребенка через суд. Но положительное решение данного вопроса затягивалось на неопределенный срок. Органы опеки не могли выяснить условия жизни ребенка, потому что мать с отчимом постоянно прятали ребенка и не сообщали точного адреса своего проживания. Ранее судимый отчим угрожал расправой сотрудникам органов опеки. Совместно с работниками комиссии по делам несовершеннолетних сотрудники аппарата Уполномоченного смогли посетить место проживания ребенка, разобраться в том, где ребенку комфортнее проживать, и представить эту информацию в суд. Суд определил дальнейшее жизнеустройство ребенка.
15 сентября 2005 года исполнится пятнадцать лет со дня вступления в силу на территории Российской Федерации Конвенции о правах ребенка, принятой Организацией Объединенных Наций. В течение 2004 года органами власти Московской власти в целом была сформирована правовая основа обеспечения и защиты прав детей в новых социально-экономических условиях. Однако на практике права детей, гарантированные данной Конвенцией, реализуются еще далеко не в полной мере. Необходимо также констатировать, что для большинства правоприменителей Конвенция о правах ребенка до сих пор не стала определяющим документом.
Совершенствование законодательства о защите прав и свобод
человека и гражданина
Социальная норма площади жилья
Третий год в ежегодных докладах Уполномоченного затрагивается тема социальной нормы площади жилья для предоставления компенсаций (субсидий) и оказания мер социальной поддержки гражданам на оплату жилья и коммунальных услуг на территории Московской области. Выявленное три года назад отсутствие четкого законодательного регулирования в муниципальных образованиях данного вопроса привело Уполномоченного к выводу о необходимости выйти с законодательной инициативой об установлении законом Московской области единой нормы площади жилья на уровне, достигнутом в муниципальных образованиях, с условием, что снижения социальной нормы площади жилья не произойдет. Такая законодательная инициатива была направлена Уполномоченным в Московскую областную Думу в 2003 году. Она рассматривалась в течение года наряду с другими законодательными инициативами по этому вопросу. В результате рабочей группой был выработан законопроект, в который были включены все положения, предложенные Уполномоченным. Однако этот законопроект принят не был. Вместо этого в конце 2004 года был принят Закон Московской области, в соответствии с которым социальная норма площади жилья была понижена для всех муниципальных образований. Если раньше на одного человека она составляла 33 квадратных метра, на двоих - 48, а на троих - 63 кв. метра, то теперь соответственно 33, 42 и 54 кв. метра. Уполномоченный считает, что принятие этого Закона нарушает требование пункта 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации: "Не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина". Поэтому при любом обращении граждан, чьи права на получение компенсаций и льгот будут умалены в результате применения данного Закона, Уполномоченный в отсутствие Уставного суда Московской области будет способствовать подаче жалобы в Конституционный Суд Российской Федерации. Уполномоченный призывает депутатов Московской областной Думы вернуться к рассмотрению данного вопроса и установить социальную норму площади жилья не ниже той, которая действовала до 1 января 2005 года.
Порядок заключения договоров о стационарном обслуживании
граждан пожилого возраста и инвалидов
К Уполномоченному обратился гражданин Р. в интересах пенсионеров, проживающих в Климовском доме-интернате для престарелых и инвалидов. Согласно Положению о порядке заключения, изменения и расторжения договоров о стационарном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов, утвержденному постановлением Минтруда Российской Федерации от 17.05.2002 N 35, в соответствии с пунктом 2 постановления Правительства Российской Федерации от 17.04.2002 N 244 "О плате за стационарное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов":
- стационарное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов государственными и муниципальными стационарными учреждениями социального обслуживания (далее - учреждение) осуществляется за плату;
- плата за стационарное обслуживание взимается на основании договора о стационарном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов (далее - договор), примерная форма которого предусмотрена.
Часть пенсионеров в данном доме-интернате длительное время отказывалась заключать договор. Так как согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации договор - дело добровольное, а согласно пенсионному законодательству пенсия должна быть выплачена пенсионеру на руки, в законодательстве образовалось несоответствие между обязательностью платы по договору за предоставляемые стационарным учреждением услуги и необязательностью заключения самого договора. Законом не предусмотрены дальнейшие действия или санкции для разрешения подобной ситуации. Остается только разрешение данного вопроса через суд. Хотя можно было бы внести дополнения в Федеральный закон "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации", которые учли бы особенности настоящего переходного периода.
Уполномоченный предлагает Московской областной Думе выйти в Государственную Думу Российской Федерации с законодательной инициативой по этому вопросу.
Социальные гарантии
И еще один вопрос, связанный с совершенствованием законодательства, который нельзя обойти вниманием. С 1 января 2005 года вступил в силу Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Сложилась ситуация, когда граждане, имевшие до введения в действие упомянутого Закона различные льготы, субъективно почувствовали, что их права умалены. Это коснулось и жителей нашей области, несмотря на то, что в последнее время Губернатором Московской области, Правительством Московской области, Московской областной Думой был принят ряд законов и правовых актов, определяющих социальные гарантии, а также определены размеры денежных компенсаций в связи с отменой льгот, проведена большая работа по упреждающей выплате компенсаций за январь месяц. Правда, не все мнения общественных организаций, представляющих определенные категории граждан, были при этом учтены.
Конституция Российской Федерации запрещает издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Это принципиальное положение, являющееся основополагающим при реформировании законодательства.
К сожалению, вступление в силу Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ не было сопряжено с готовностью регионов, на которые падает сегодня значительная часть компенсационных выплат гражданам взамен упраздненных льгот и решение организационных вопросов.
Позиция Уполномоченного по правам человека в Московской области здесь такова: реформа может проводиться при условии, что не будут ущемлены реальные права каждого человека. Такую позицию, обсужденную Координационным советом уполномоченных по правам человека, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации В.П. Лукин в ноябре 2004 года в своем заявлении довел до органов власти Российской Федерации. Уполномоченный не является лицом политическим и способы проведения реформы оставляет определять органам власти. Однако Уполномоченный будет принимать жалобы граждан, в которых будет четко указано, какие права гражданина, кем и когда были нарушены. На основании конкретных данных Уполномоченный будет направлять рекомендации и законодательные инициативы по защите и соблюдению прав граждан органам власти.
При любых условиях необходимо особенно бережно обходиться с правами детей. 17 января 2005 года Уполномоченным направлено обращение Губернатору Московской области в связи с поступлением жалоб на то, что в автобусах перестали бесплатно возить детей из приютов в школы. Оперативно были приняты меры. Нужно помнить, что ребенок не может постоять за себя так, как это порой демонстрируют нам активные пенсионеры.
Пока к Уполномоченному по правам человека в Московской области обращаются граждане с общими предложениями, связанными с ощущением умаления социальных прав после введения в действие упомянутого Федерального закона. Учителя, проработавшие всю жизнь в сельской местности, пенсионеры силовых ведомств, граждане других категорий просят навести законодательный порядок в вопросе замены льгот другими формами социальной поддержки или сохранения существовавшей системы социальных гарантий. Подобные действия находятся вне компетенции Уполномоченного по правам человека в Московской области, поскольку издание законов, требующих бюджетных расходов, находится в сфере полномочий Губернатора и Правительства Московской области, Московской областной Думы.
Надеюсь, что в Московской области будут реализованы в полном объеме все социальные гарантии, предусмотренные федеральным и областным законодательством, без нарушения прав граждан.
Социальные гарантии пострадавшим от террористических актов
и техногенных аварий
Координационный совет уполномоченных по правам человека принял решение рекомендовать принятие законов, обеспечивающих социальную защиту жертв террористических актов. Каждый вправе рассчитывать на поддержку государства в случае причинения вреда террористическими актами, техногенными авариями или катастрофами, когда оно не смогло предотвратить их наступление. Уполномоченный с удовлетворением отмечает, что принят Закон Московской области от 29.12.2004 N 207/2004-ОЗ "О дополнительных социальных гарантиях отдельным категориям граждан", однако в нем не отражена позиция Уполномоченного, высказанная на заседании Правительства Московской области, о том, что все жертвы террористических актов и техногенных аварий должны быть равны в своих правах. Некоторые пункты Закона этому принципу не соответствуют. Несправедливо, что социальная защита членов семей военнослужащих, погибших на подводной лодке "Курск", отличается от социальной защиты военнослужащих, погибших в мирное время в других ситуациях или на других подводных лодках, и что только жертвы одной техногенной аварии в аквапарке "Трансвааль-парк" могут рассчитывать на социальную поддержку. Было бы правильным распространить эти социальные гарантии в равной мере и на жертв других техногенных аварий и террористических актов. А еще лучше было бы, чтобы Московская областная Дума инициировала принятие федерального закона, обеспечивающего социальные гарантии пострадавшим от террористических актов и техногенных аварий.
О соблюдении норм Европейской хартии местного самоуправления
На заседании Правительства Московской области при принятии постановления о порядке регистрации инвестиционных проектов жилищного строительства в муниципальных образованиях, которым вводится контроль за деятельностью органов местного самоуправления в этой сфере, Уполномоченный обратил внимание, что административный контроль со стороны государства в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления может быть введен только законом. Однако постановление было принято. Уполномоченный по данному вопросу направил обращение прокурору Московской области, который установил, что действительно этот контроль может быть осуществлен только на основании закона и что положения данного постановления не будут применяться, пока такой закон не выйдет. Тем не менее, закон пока не вышел, а контроль над инвестиционными проектами осуществляется. Полагаю, что сам по себе такой контроль нужен, но необходимо соблюдать нормы международного права при его введении.
Гарантии защиты прав граждан при прекращении деятельности
образовательных учреждений
На основании жалоб о нарушении прав граждан, связанных с прекращением деятельности образовательных учреждений при их реорганизации путем преобразования или присоединения, упоминавшихся в предыдущих докладах, Уполномоченный вышел с законодательной инициативой о внесении дополнения в статью 10 Закона Московской области "Об образовании", с тем чтобы не только ликвидация, но и реорганизация образовательных учреждений происходила по согласованию с представительным органом власти или местного самоуправления.
Законодательная инициатива, состоящая из одной строки, рассматривалась Московской областной Думой в течение нескольких месяцев вплоть до того момента, когда в соответствии с изменившимся федеральным законодательством данный вопрос был исключен из сферы законодательного регулирования регионального уровня.
Тем не менее, вопрос, поднятый Уполномоченным, не утратил своей актуальности и ряд депутатов и комитетов Московской областной Думы, в частности Комитет по аграрной политике, в своих заключениях признают существенным выявленный пробел в законодательстве и предложили подготовить соответствующую законодательную инициативу для направления проекта федерального закона в Государственную Думу Российской Федерации.
В приложении 5 <*> к настоящему докладу приводится пояснительная записка к законопроекту, в которой подробно раскрывается сущность проблемы и предлагаемого законодательного решения.
Изменение законодательных основ деятельности Уполномоченного
Изменение законодательных основ деятельности Уполномоченного по правам человека в Московской области стало одним из направлений законотворческой работы Московской областной Думы за последний год.
24 апреля 2004 года вступил в силу Закон Московской области от 24.03.2004 N 44/2004-ОЗ "О внесении изменений и дополнения в Закон Московской области "Об Уполномоченном по правам человека в Московской области", принятый по инициативе Уполномоченного. Этим Законом изменяется срок принятия к рассмотрению поданной Уполномоченному жалобы с 10 календарных на 10 рабочих дней, устанавливается обязанность органов и должностных лиц в тридцатидневный срок информировать Уполномоченного о результатах рассмотрения направленных им запросов, предложений, ходатайств или заключений, устанавливается обязательность официального опубликования ежегодного доклада Уполномоченного в газете "Ежедневные новости. Подмосковье" и в "Вестнике Уполномоченного по правам человека в Московской области", а также предусматривается возможность создания экспертного совета при Уполномоченном по правам человека в Московской области.
В мае 2004 года Комитетом по труду и социальным вопросам Московской областной Думы была разработана законодательная инициатива по внесению изменений в Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". Согласно этому законопроекту предполагалось заменить действующий в настоящее время институт Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации на институт федерального инспектора по правам человека в субъекте Российской Федерации, входящего в состав аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. По результатам предварительного рассмотрения эта законодательная инициатива не была вынесена на заседание Московской областной Думы.
В январе 2005 года Комитетом по труду и социальным вопросам Московской областной Думы была подготовлена еще одна законодательная инициатива - проект закона Московской области "О внесении изменения в Закон Московской области "Об Уполномоченном по правам человека в Московской области". Согласно этому законопроекту устанавливается дополнительное основание для досрочного прекращения полномочий Уполномоченного, а именно выражение ему недоверия Московской областной Думой.
Это изменение в законе практически лишает Уполномоченного независимости и противоречит самой идее этого института, призванного согласно Уставу Московской области обеспечивать гарантии государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, их соблюдения органами государственной власти Московской области, органами местного самоуправления Московской области и должностными лицами.
Кроме того, данная законодательная инициатива противоречит общепризнанным принципам международного права, о чем Уполномоченным было доведено до сведения Московской областной Думы и Губернатора Московской области.
Негативную оценку законопроекту дал ряд официальных органов и независимых экспертов.
Так, Комитет по конституционному законодательству и государственному строительству Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации после ознакомления с содержанием законопроекта пришел к выводу, что предлагаемые изменения правовой основы деятельности института регионального уполномоченного по правам человека недопустимы, поскольку не соответствуют изначально закладываемому смыслу этой должности.
Законопроект рассматривался на международной конференции с участием Комиссара по правам человека Совета Европы Альваро Хиль-Роблеса "Развитие института Уполномоченного по правам человека в Центральном федеральном округе Российской Федерации", проходившей в городе Брянске, участники которой, отметив, что данная законодательная инициатива не соответствует Резолюции 80 (1999) "О роли Уполномоченных (омбудсманов) в защите прав граждан", принятой 17.06.1999 Конгрессом местных и региональных властей Европы, высказали свое отрицательное к ней отношение.
Данный законопроект противоречит официальной позиции Российской Федерации в Совете Европы, выраженной в ратифицированных Российской Федерацией документах Совета Европы.
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации В.П. Лукин также высказал отрицательное отношение к законопроекту в письме, направленном в адрес Московской областной Думы.
Тем не менее, 9 февраля 2005 года Закон был принят Московской областной Думой в целом и направлен на подписание Губернатору Московской области. На день подписания настоящего доклада данный Закон не опубликован.
Равенство перед законом и судом
В марте 2004 года вступил в силу Закон Московской области от 02.03.2004 N 36/2004-ОЗ "Об административной ответственности за правонарушения, посягающие на институты государственной власти Московской области", разработанный с участием Уполномоченного. Этим Законом предусмотрена в том числе ответственность за воспрепятствование деятельности Уполномоченного по правам человека в Московской области.
Однако следует отметить, что данный Закон имеет определенные недостатки в части его реализации. Это вызвано несовершенством процедуры рассмотрения дел об административных правонарушениях, предусмотренных данным Законом, не учитывающей особенностей расположения органов власти и управления Московской области. Так, предусмотрено, что эти дела рассматриваются мировыми судьями Московской области в порядке, установленном законодательством Московской области. В то же время государственные органы и должностные лица государственных органов Московской области, расположенных в городе Москве, не попадают ни в один округ мировых судей Московской области и, следовательно, не могут быть привлечены к ответственности за правонарушения.
Закон следует совершенствовать с целью обеспечения конституционного принципа равенства всех перед законом и судом, равных возможностей и равных прав, в том числе и по отношению к должностным лицам органов государственной власти Московской области.
В прошлом ежегодном докладе Уполномоченным было отмечено, что Регламент Московской областной Думы не содержит норм, регламентирующих отношения законодательного органа власти и государственного должностного лица - Уполномоченного по правам человека в Московской области. Нет таких норм и сейчас, что порождает недоразумения, а подчас и незаконные действия со стороны Московской областной Думы. Для решения этой проблемы Уполномоченный готов к сотрудничеству с Московской областной Думой, ее рабочими органами и к участию в депутатских слушаниях по данному вопросу в случае их проведения.
И еще одно предложение по совершенствованию законодательства. В принятом за основу Московской областной Думой Положении о порядке предоставления служебных жилых помещений депутатам Московской областной Думы предусмотрено, что коммунальные услуги по этому жилью оплачиваются за счет сметы Московской областной Думы. Эта привилегия не предусмотрена законом, поэтому считаю, что депутатам следует отказаться от такого намерения и оплачивать коммунальные услуги самостоятельно, как и все граждане по месту временного пребывания.
Экспертный совет при Уполномоченном по правам человека
в Московской области
Законом Московской области от 24.03.2004 N 44/2004-ОЗ "О внесении изменений и дополнения в Закон Московской области "Об Уполномоченном по правам человека в Московской области" предусматривается возможность создания экспертного совета при Уполномоченном по правам человека в Московской области (далее - Экспертный совет). Реализуя эту возможность, Уполномоченный своим распоряжением от 16.07.2004 утвердил Положение об экспертном совете при Уполномоченном по правам человека в Московской области.
Целью деятельности Экспертного совета является оказание Уполномоченному консультативной помощи при выполнении его основных задач, установленных законом. В состав Экспертного совета были приглашены более 30 представителей правозащитных и общественных организаций, государственных органов, юристов и правоведов.
Структура Экспертного совета, отражая специфику этих задач, предусматривает наличие в его составе трех секций:
- правовой экспертизы и содействия развитию законодательства Московской области в части защиты и соблюдения прав и свобод человека и гражданина (сокращенно - правовой экспертизы);
- общественной экспертизы и содействия общественным инициативам по развитию законодательства Московской области в части защиты и соблюдения прав и свобод человека и гражданина (сокращенно - общественной экспертизы);
- содействия правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека и гражданина, форм и методов их защиты (сокращенно - содействия правовому просвещению).
Заседания секций Экспертного совета предполагается проводить ежеквартально.
25 октября состоялось первое совместное заседание всех секций Экспертного совета, рассмотрены организационные вопросы и вопросы нарушений избирательных прав граждан.
22 ноября прошли заседания секций правовой и общественной экспертизы, были рассмотрены вопросы о мерах содействия реализации Указа Президента Российской Федерации от 25.09.2004 N 1237 "О дополнительных мерах государственной поддержки правозащитного движения в Российской Федерации", об организации взаимодействия правозащитных организаций с органами прокуратуры Московской области, о реализации статьи 20 Устава Московской области (об обеспечении права на юридическую помощь в Московской области).
28 ноября было проведено расширенное заседание секции содействия правовому просвещению. В работе этой секции Экспертного совета приняли участие представители Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Московской области, Московского областного учебного центра "Нахабино", Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав при Губернаторе Московской области, Института повышения квалификации и переподготовки работников народного образования Московской области, Московского областного суда, Общественной палаты при Губернаторе Московской области, Комитета социальной защиты населения, Главного управления Министерства внутренних дел, Министерства образования Московской области, Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве, Министерства печати и информации Правительства Московской области, Международного института рекламы, общественных правозащитных организаций, а также общественные представители Уполномоченного по правам человека в Московской области. Тема заседания касалась равенства прав и обязанностей родителей по отношению к детям. В докладах на конкретных примерах были освещены положение женщин, экономические проблемы в области, работа правоохранительных органов, профилактическая работа в школах, деятельность комиссий по делам несовершеннолетних, показан зарубежный опыт. В заключение работы секции Экспертного совета были выработаны предложения общего и частного характера:
1.Согласно пункту 1 статьи 3 Конвенции о правах ребенка ООН Россия приняла на себя следующее обязательство: "Во всех действиях в отношении детей независимо от того, предпринимаются они государственными или частными учреждениями, занимающимися вопросами социального обеспечения, судами, административными или законодательными органами, первоочередное внимание уделяется наилучшему обеспечению интересов ребенка". Ради реализации прав детей необходимо конструктивное сотрудничество всех уровней и ветвей власти, организаций, предприятий и граждан.
2.Правовое положение ребенка в семье, а также в тех гражданско-правовых отношениях, где затронуты его права и интересы, должно определяться не с точки зрения приоритета прав и обязанностей родителей и других лиц, а с позиций интересов самого ребенка. Следует обратить внимание органов государственной власти и местного самоуправления на возможно более полную реализацию данного принципа.
3.Необходимо, чтобы средства массовой информации показывали положительные примеры реализации пункта 2 статьи 38 Конституции Российской Федерации: "Забота о детях, их воспитание - равное право и обязанность родителей".
4.Следует развивать службу психологической помощи разведенным родителям и их детям, соблюдая принцип, что после развода главное - это ребенок.
5.Рекомендовать органам образования совместно с комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав проведение родительских собраний с участием матерей и отцов с разъяснением их равных прав и обязанностей.
6.Обратить внимание судебных органов и органов прокуратуры на то, чтобы при принятии ими решений, не нарушающих права ребенка, учитывалось равенство прав и обязанностей обоих родителей.
Содействие правовому просвещению
Содействие правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты ведется Уполномоченным путем проведения мероприятий по привлечению внимания к этой тематике, выработки рекомендаций органам власти, а также личным участием, участием сотрудников аппарата и общественных представителей Уполномоченного в распространении сведений о правах человека.
С целью распространения знаний о принципах и положениях Конвенции о правах ребенка Уполномоченным по правам человека в Московской области третий год в детских оздоровительных лагерях проводятся конкурсы рисунка "Дети и их права" и сказок "Права человека в сказках". Летом 2004 года конкурсы были проведены в 38 детских оздоровительных лагерях, детских санаториях и на школьных площадках. Участвовало более восьми тысяч детей трех возрастных категорий. Во всех лагерях сотрудниками аппарата Уполномоченного были проведены беседы с учетом возрастных особенностей. В сотрудничестве с Комитетом социальной защиты населения Правительства Московской области были проведены конкурсы на летних оздоровительных площадках, где отдыхали дети из социально необеспеченных семей, дети-инвалиды, дети-сироты, а также дети, попавшие в сложную жизненную ситуацию.
Дети младшего и среднего возраста участвуют в конкурсах с удовольствием. Много рисуют. Дети старшего возраста участвуют в меньшей степени. Ребята любят фантазировать, однако сказок пишут меньше, чем рисуют. Это показывает, что у детей отсутствует навык письменно формулировать свои мысли. Многое зависит от подготовки детей к конкурсу, а также от атмосферы в самом лагере.
Во многих летних оздоровительных учреждениях наблюдались недостаточное обеспечение бумагой, красками и цветными карандашами, низкий уровень правовой грамотности у воспитателей - многие не знают о существовании Конвенции о правах ребенка.
Хорошо поставлена работа с детьми в следующих лагерях: детский оздоровительный лагерь "Родничок" при пансионате "Пущино" (город Пущино), санаторный оздоровительный лагерь "Химик" (Воскресенский район), муниципальное учреждение - социально-реабилитационный центр "Осетр" (Зарайский район), оздоровительный лагерь "Изумрудный" (Шатурский район), детский оздоровительный лагерь "Лесные поляны" (Подольский район), муниципальное учреждение - социально-реабилитационный центр "Чайка" (Егорьевский район), муниципальные учреждения - загородные социально-реабилитационные центры "Русь" и "Родник" (Клинский район). В летнем оздоровительном лагере "Юный ленинец" (Ногинский район) третий год подряд активное участие в проведении конкурса принимают воспитатели самого лагеря: рассказывают детям о правах ребенка, способствуют детскому творчеству.
Администрации Коломенского района, г. Серпухова и Серпуховского района, творческие центры и школьные площадки городов Коломна, Реутов, Пушкино проявили большую заинтересованность и включились в проведение конкурсов самостоятельно.
В муниципальном учреждении - социально-реабилитационном центре "Чайка" (Егорьевский район) отдыхали дети-инвалиды. Многие из них были на колясках, однако дети активно приняли участие в конкурсах.
Впервые и на высоком уровне был проведен конкурс в детском пульмонологическом санатории "Кратово".
В ходе проведения конкурсов были выявлены некоторые нарушения. Детский санаторно-оздоровительный лагерь "Дорожник" (Ногинский район) принимал детей из Архангельска. Одновременно отдыхали дети из малообеспеченных семей, направленные Люберецким комитетом социальной защиты населения. Санаторий "Дорожник" рассчитан на отдых и лечение взрослых, поэтому детских воспитателей в штате не имеет. Дети должны были приехать в сопровождении своих воспитателей. Однако дети из г. Люберцы находились в лагере без воспитателя. Администрацией лагеря была принята временным воспитателем семнадцатилетняя девочка из числа люберецких детей. Воспитатели из Архангельска приняли активное участие в нормализации пребывания этих детей на отдыхе: они распределили этих детей по своим отрядам. Необходимо внимательнее проверять организацию и условия отдыха детей.
В санатории-профилактории "Ока" города Озеры дети почти без присмотра воспитателей скитались по территории санатория. В присутствии отдыхавших там детей из Каширского детского дома воспитатели могли отозваться о них, не выбирая выражений.
Многие уполномоченные по правам человека проводят конкурс рисунков по правам ребенка. Московская область - единственный субъект Российской Федерации, в котором проводится конкурс "Права человека в сказках". По результатам проведенных конкурсов возможно издание информационных материалов, где были бы представлены лучшие рисунки и сказки по правам ребенка.
В 2004 году Уполномоченный совместно с филиалом "Угреша" международного университета природы, общества и человека "Дубна" провел 3 мероприятия, связанные с тендерным просвещением. 26 марта - семинар на тему "Права женщин в системе прав человека"; 30 марта - встречу с представителями немецкой общественности в рамках правового просвещения; 19 апреля - семинар "Политика тендерного равенства. Практическое приложение в работе Уполномоченного по правам человека в Московской области и его представителей в муниципальных образованиях".
Во многих муниципальных образованиях Московской области Уполномоченным назначены общественные представители. Добровольные помощники помогают решать многие вопросы граждан непосредственно по месту жительства. Основными вопросами остаются: улучшение жилищных условий, начисление пенсий, социальная защита, работа жилищно-коммунального хозяйства. Среди жителей отмечается низкий уровень правовой культуры. Люди не знают своих прав, не знают порядка подачи жалоб и заявлений. Нередко у граждан, страдающих от нарушения прав, не появляется даже мысли о попытке их защиты.
Представители проводят просветительскую работу. Очень важна их деятельность по разъяснению порядка обращения граждан к Уполномоченному или оказанию помощи в обращении их к другим должностным лицам. Многие представители Уполномоченного помогают гражданам в оформлении исковых заявлений в суд. Через местные средства массовой информации представители знакомят жителей с работой Уполномоченного. Ими оказана существенная помощь в проведении летних конкурсов среди детей. Наряду с Уполномоченным и сотрудниками его аппарата в День знаний 1 сентября они проводят уроки прав человека в образовательных учреждениях Подмосковья. Общественные представители содействуют проведению мероприятий, имеющих целью правовое просвещение.
В городе Электросталь при содействии Уполномоченного проводился Международный конкурс детского рисунка "Прошлое, Настоящее и Будущее в творчестве детей", который оказал большое влияние на распространение правовых знаний среди детей.
В городе Дзержинский успешно завершился проект "Создание модели тендерного просвещения для электората избирательного округа".
В январе 2004 года проходил региональный этап Всероссийской олимпиады по праву. Привлечение сотрудников аппарата Уполномоченного по правам человека в Московской области в жюри конкурса позволило выявить недостатки составленных заданий и оценки победителей. В декабре 2004 года прошел районный (городской) этап Всероссийской олимпиады по праву 2004/2005 учебного года. Анализ вопросов и оценки ответов опять показал невысокое качество составленного задания.
Часть заданий и ответов для районного (городского) этапа Всероссийской олимпиады по праву, подготовленных сотрудниками Института повышения квалификации и переподготовки работников народного образования Московской области, оказались составлены или некорректно, или вовсе не в соответствии с действующим законодательством. Так, среди возможных ответов на вопрос о сроках предоставления отпуска несовершеннолетним гражданам правильный ответ вообще отсутствовал в задании, а в вопросе о правах человека, принадлежащих ему в полном объеме, а также о пенсии, назначаемой на общих основаниях, все представленные ответы правильные, однако при оценке работ лишь часть из них считалась таковыми. Представляется целесообразным для более качественной разработки заданий правовых олимпиад привлекать специалистов и экспертов и из других высших образовательных учреждений Московской области.
Уполномоченный продолжает сотрудничество с Московским областным учебным центром "Нахабино".
К сожалению, органами власти Московской области практически не приняты к реализации рекомендации, высказанные в специальном докладе Уполномоченного "О состоянии правового просвещения в Московской области", направленном в Московскую областную Думу и Губернатору Московской области в конце 2003 года:
В части образовательного процесса:
- довести до сведения всех участников образовательного процесса содержание Конвенции о правах ребенка и законов, определяющих правовой статус ребенка, а в дальнейшем - до всех граждан, в том числе самих детей;
- ввести в региональный образовательный компонент Московской области отдельный предмет по изучению прав человека и в том числе прав ребенка;
- разработать или приобрести и внедрить единую учебную программу по обучению правам человека;
- расширить систему обучения и повышения квалификации педагогического состава по правовым дисциплинам и методам их преподавания;
- обеспечить учебные заведения учебными пособиями, правовой литературой;
- внедрить во всех учебных заведениях практические формы обучения правовым знаниям и навыкам, шире внедрять школьное самоуправление и иные формы практической разработки и применения нормативных актов самими учащимися;
- шире вовлекать учащихся в творческие конкурсы и олимпиады по правовым вопросам, распространять опыт подобных мероприятий на все муниципальные образования;
- внедрить систему уполномоченных по правам участников образовательного процесса по опыту Саратовской области;
- обобщить положительный опыт экспериментальных площадок по правовому образованию и распространить его на другие образовательные учреждения.
В сфере работы с детьми и молодежью вне образовательного процесса:
- способствовать созданию молодежных организаций, ставящих целью распространение знаний о правах и свободах человека и гражданина;
- создать условия для организации областных структур ученического, студенческого и молодежного самоуправления, совещательных молодежных органов при органах власти и местного самоуправления;
- включить пропаганду Конституции Российской Федерации в программу патриотического воспитания молодежи;
- расширить сотрудничество с международными, общероссийскими и межрегиональными организациями, заинтересованными в распространении знаний о правах человека, формах и способах их защиты.
В целях улучшения правового просвещения в местах лишения свободы:
- добиться государственного признания проблемы обеспечения права на образование для лиц, находящихся в следственных изоляторах, и приступить к решению данной проблемы;
- обеспечить информирование всех находящихся в местах лишения свободы о правах человека и в первую очередь о правах заключенных под стражу, определенных законом;
- обеспечить большую доступность для общественных организаций проведения просветительской работы с лицами, находящимися в местах лишения свободы, и персоналом учреждений, исполняющих наказания, и поставить эту работу на плановую основу.
В целях просвещения взрослого населения:
- разработать и внедрить программу обучения государственных и муниципальных служащих Московской области, проверки их знаний в области прав человека и гражданина;
- разработать и внедрить информационные программы, обеспечивающие доступность правовой информации и правовой помощи для всего населения.
Есть определенное организационное продвижение в вопросах обеспечения образовательного процесса несовершеннолетних в следственных изоляторах, доступа общественных организаций к работе с лицами, находящимися в местах лишения свободы. Увеличивается количество детей, вовлеченных в проведение конкурсов по правам ребенка. Однако целенаправленной и системной работы по развитию правового просвещения в Московской области не ведется. Областной программы правового просвещения в Подмосковье нет даже в постановочном плане.
Совет Европы объявил 2005 год Годом гражданственности через образование. Цель - познакомить людей с тем, что они могут в полной мере пользоваться правами человека и чувствовать защищенность со стороны общества и, с другой стороны, побудить их действовать в течение своей жизни в качестве активного и ответственного гражданина, уважающего права других.
Существенным вкладом в проведение этого Года могли бы стать разработка областной программы правового образования и проведение мероприятий по информированию населения об их правах и обязанностях.
Отмена праздничного дня 12 декабря не означает, что Конституция Российской Федерации перестала быть основой нашей правовой системы. Ее пропаганда - основа создания гражданского правосознания россиян. Необходимо обеспечить доступность ее текста всем желающим.
Развитие межрегионального и международного сотрудничества
в области защиты прав и свобод человека и гражданина
16 марта 2004 года Уполномоченный по правам человека в Московской области был избран сопредседателем Координационного совета Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации (КС), членами которого являются все уполномоченные по правам человека России.
По инициативе сопредседателя КС в 2004 году проведены заседания КС 15-16 июня и 22 ноября в г. Москве и 28-29 сентября в Краснодарском крае. В качестве представителя уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации Уполномоченный выступал с докладами на мероприятиях, организованных Советом Европы: "круглых столах" с участием Комиссара по правам человека Совета Европы Альваро Хиль-Роблеса и Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации Владимира Лукина 17-18 марта в г. Страсбурге (Франция), 18-19 июля в Иркутской области, 24 сентября в г. Грозный, 7-8 февраля 2005 года в г. Брянске.
Уполномоченный по правам человека в Московской области представлял омбудсманов России на первом "круглом столе" региональных омбудсманов Европы и "круглом столе" по проблемам прав человека в деятельности региональных и местных администраций в городе Барселоне (Испания), проводившихся в рамках Всемирного форума культур 2-6 июля 2004 года.
29-30 ноября 2004 года Уполномоченный принял участие в Третьем международном "круглом столе" с участием национальных и региональных омбудсманов стран Средней Азии и Закавказья на территории бывшего СССР и омбудсманов Европы, который состоялся в г. Баку под эгидой Программы развития институтов защиты прав человека ООН. Обсуждались проблемы правового просвещения применительно к условиям своих стран и в аспекте международного сотрудничества. В рамках кооперации достигнуто соглашение о создании объединенного Интернет-сайта уполномоченных по правам человека на базе офиса Омбудсмана Кыргызской Республики. Участники "круглого стола" были официально приняты Председателем Мили Меджлиса Азербайджанской Республики М. Алескеровым.
Всего в 2004 году Уполномоченный по правам человека в Московской области принимал участие в 19 мероприятиях международного уровня.
За прошедший год в офисе Уполномоченного по правам человека в Московской области прошло 20 рабочих встреч с уполномоченными по правам человека из других стран и субъектов Российской Федерации.
С Омбудсманом Азербайджанской Республики Э. Сулеймановой обсуждались вопросы выполнения соглашения о сотрудничестве, взаимных стажировок работников аппарата. На встрече с заместителем Омбудсмана Кыргызской Республики С. Шер-Ниязом и руководителем кыргызской диаспоры в Московском регионе Р. Бекназаровым обсуждены вопросы сотрудничества. Уполномоченный сообщил, что по обращению Омбудсмана Кыргызской Республики им оказано содействие гражданке Кыргызской Республики Б. в получении дубликата свидетельства о рождении для ее подопечной, уроженки г. Мытищи.
Аппарат Уполномоченного по правам человека в Московской области стал ведущим участником проводимой Межрегиональным фондом "Объединение уполномоченных по правам человека" программы по созданию унифицированной базы данных регистрации и анализа жалоб граждан для уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации. За год в аппарате Уполномоченного стажировались представители 6 других аппаратов уполномоченных по правам человека.
В рамках соглашений о сотрудничестве между российскими уполномоченными по правам человека при рассмотрении конкретных жалоб граждан оказывается взаимная помощь.
Тесные рабочие отношения Уполномоченный поддерживает с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации В.П. Лукиным и его аппаратом, а также с Комиссаром по правам человека Совета Европы А. Хиль-Роблесом и сотрудниками его офиса. С Европейским институтом Омбудсмана (г. Иннсбрук, Австрия) Уполномоченный ведет регулярный обмен информацией.
Уполномоченный поддерживает контакты с международными фондами: Фондом имени Конрада Аденауэра, Фондом Розы Люксембург, Фондом Джона Д. и Кэтрин Т. Макартуров. Посольством Швеции Уполномоченному была оказана помощь материалами в проведении заседания Экспертного совета.
Международное и межрегиональное сотрудничество осуществляется и по линии научного сообщества. Уполномоченный в течение года участвовал в 4 научных и научно-практических конференциях. 12 февраля 2005 года Уполномоченный выступил на проводившихся Советом при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека общественных слушаниях на тему "Гражданское общество и судебная реформа" с предложениями по изменению уголовного и гражданского процессуального законодательства.
Уполномоченный поддерживает рабочие связи с Адвокатской палатой Московской области.
Продолжалось взаимодействие с общественными и правозащитными организациями: Московской Хельсинской группой, Санкт-Петербургским научно-политологическим центром "Стратегия", "Комитетом за гражданские права", общероссийской общественной организацией инвалидов Союз "Чернобыль" России, Обществом жертв политических репрессий, правозащитной организацией "Восход", Обществом защиты прав потребителей Московской области и многими другими.
Более подробная информация об основных мероприятиях, проводившихся Уполномоченным или с его участием, представлена на веб-сайте http://www.ombudsmanmo.ru.
Работа со средствами массовой информации
Уполномоченный публикует информацию о своей деятельности. Работа Уполномоченного со средствами массовой информации направлена также и на правовое просвещение граждан.
За период после внесения предыдущего ежегодного доклада было опубликовано более 60 интервью Уполномоченного и материалов о его деятельности в газетах, на радио и телевидении федерального, областного и муниципального уровней. Текст ежегодного доклада Уполномоченного за 2003 год был включен в компьютерную справочную правовую систему "ГАРАНТ" (раздел "Законодательство Московской области") и опубликован в полном объеме в "Вестнике Уполномоченного по правам человека в Московской области" N 1 (6) за 2004 год и в Интернете.
Уполномоченный традиционно участвовал в проведении VIII открытого фестиваля подмосковных телекомпаний "Братина" в г. Сергиев Посад. Специальным призом и дипломом Уполномоченного по правам человека в Московской области в номинации "Лучший правозащитный телесюжет" награждена корреспондент телекомпании ТРК "Долгопрудный" г. Долгопрудный Ульяна Белова.
Был выпущен очередной "Вестник Уполномоченного по правам человека в Московской области". В 16 печатных изданиях были опубликованы доклады и выступления Уполномоченного на международных встречах, "круглых столах" и конференциях.
Продолжалось наращивание и обновление информации на веб-сайте Уполномоченного http://www.ombudsmanmo.ru. За год число посещений веб-сайта выросло вдвое и превысило 44000. Расширен ряд разделов сайта. Была оперативно опубликована информация об областных законах, принятых в рамках реформы социального обеспечения. Ведется регулярная работа по размещению информации Уполномоченного на других Интернет-ресурсах.
В 2004 году областная газета "Ежедневные новости. Подмосковье" опубликовала ежегодный доклад Уполномоченного. Несмотря на постепенное расширение способов информирования жителей Московской области, еще не все население знает о возможности обращения к Уполномоченному. Выступления на местных телеканалах и на "Радио Подмосковья", где Уполномоченный за прошедший год провел девять прямых эфиров, не дают достаточных возможностей по общению с населением области.
Год назад Уполномоченный отметил, что в Московской области слабо реализуются права жителей на получение информации. Отсутствие телевизионного канала, позволяющего доводить до граждан оперативную информацию, приводит порой к негативным социальным последствиям. Это подтвердили и события января 2004 года. Возможность прямого общения государственных должностных лиц, в том числе и Уполномоченного, с населением посредством телевидения является и атрибутом государственности, и жизненной потребностью.
***
В заключение доклада Уполномоченный по правам человека в Московской области выражает признательность Московской областной Думе, наградившей его Почетной грамотой Московской областной Думы за большой вклад в обеспечение государственной защиты прав и свобод граждан в Московской области, а также Адвокатской палате Московской области за вручение золотой медали "Почетный адвокат".
Эти награды стимулируют Уполномоченного к активизации его дальнейшей деятельности по защите прав и свобод человека и гражданина.
-----------------------------------
<*> Не приводится.