Доклад от 01.03.2004 г № Б/Н
О деятельности Уполномоченного по правам человека в Московской области в 2003 году
Ежегодный доклад Уполномоченного по правам человека в Московской области (далее также - Уполномоченный) подготовлен в соответствии с пунктом 1 статьи 11 Закона Московской области "Об Уполномоченном по правам человека в Московской области".
В докладе раскрываются вопросы, связанные с деятельностью Уполномоченного по выполнению задач, предусмотренных Законом:
- восстановление нарушенных прав и свобод человека и гражданина на территории Московской области;
- совершенствование законодательства Московской области о защите прав и свобод человека и гражданина и приведение его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права;
- развитие межрегионального и международного сотрудничества в области защиты прав и свобод человека и гражданина;
- содействие правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека и гражданина, форм и методов их защиты.
В докладе наряду с анализом проблем прав человека и гражданина приводятся некоторые результаты по реализации рекомендаций Уполномоченного, высказанных в предыдущих докладах.
Доклад основан на информации, полученной на основании обобщения итогов рассмотрения обращений граждан, сведений, полученных в результате взаимодействия с государственными органами власти Московской области и органами местного самоуправления, депутатами всех уровней, а также прокуратурой и другими государственными органами. Использованы материалы и информация о нарушениях прав человека и гражданина в Московской области, полученные в ходе совместной деятельности Уполномоченного и общественных правозащитных организаций.
Здесь содержатся некоторые рекомендации Уполномоченного по совершенствованию законодательства, улучшению работы органов государственной власти и органов местного самоуправления с целью расширения гарантий реализации прав граждан.
ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ВОССТАНОВЛЕНИЮ НАРУШЕННЫХ
ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
Уполномоченный рассматривает письменные жалобы граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства на действия (бездействие) органов и должностных лиц Московской области, нарушающих, по мнению заявителя, его права и свободы.
В течение 2003 года в адрес Уполномоченного поступило более 1300 обращений граждан, из них письменных - 578, в том числе 15 коллективных жалоб. Были приняты к рассмотрению 249 письменных жалоб. Часть жалоб была направлена по подведомственности. В приемную Уполномоченного по вопросам, касающимся защиты своих прав, обратилось 627 человек. На личном приеме Уполномоченным было принято 134 человека. Наибольшее количество обращений - 117 поступило по нарушениям жилищных прав граждан, по вопросам действий (бездействия) судебных органов и неисполнения решений суда - 111, действий (бездействия) органов внутренних дел и прокуратуры - 81, по вопросам социальной защиты, пенсионного обеспечения и льгот - 56.
География обращений за 2003 год включает 70 муниципальных образований Московской области. Жалобы поступают и из других субъектов Российской Федерации.
Количество и характер нарушений прав граждан, указанных в жалобах, направленных Уполномоченному в 2003 году, от заявителей, проживающих в Московской области и других регионах, приведены в таблице 1.
Таблица 1
КОЛИЧЕСТВО И ХАРАКТЕР НАРУШЕНИЙ ПРАВ ГРАЖДАН, УКАЗАННЫХ В
ЖАЛОБАХ, НАПРАВЛЕННЫХ УПОЛНОМОЧЕННОМУ В 2003 ГОДУ, ОТ
ЗАЯВИТЕЛЕЙ, ПРОЖИВАЮЩИХ В МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ
И ДРУГИХ РЕГИОНАХ
| N п/п | Тематика жалоб | Всего | Жилье: постановка на учет | Непредоставление жилья | Приватизация жилья | Льготы по коммунальным услугам | Другие льготы | Приватизация земли | Пенсионное обеспечение | УВД и прокуратура | Гражданство | Пытки, унижающее достоинство обращение | Уголовное производство | Гражданское судопроизводство | Несогласие с судебным постановлением | Затягивание судебного процесса | Исполнительное производство | Вопросы по правам детей | Другое |
| Место жительства или пребывания заявителя | |||||||||||||||||||
| Всего | 594 | 13 | 63 | 5 | 11 | 17 | 16 | 26 | 66 | 41 | 3 | 37 | 23 | 90 | 7 | 19 | 11 | 146 | |
| Московская область | |||||||||||||||||||
| 1 | Балашихинский район | 9 | 2 | 1 | 1 | 1 | 1 | 3 | |||||||||||
| 2 | Бронницы город | 2 | 1 | 1 | |||||||||||||||
| 3 | Волоколамский район | 3 | 1 | 1 | 1 | ||||||||||||||
| 4 | Воскресенский район | 4 | 1 | 1 | 2 | ||||||||||||||
| 5 | Восход поселок | 0 | |||||||||||||||||
| 6 | Дзержинский город | 3 | 1 | 1 | 1 | ||||||||||||||
| 7 | Дмитровский район | 6 | 1 | 1 | 2 | 1 | 1 | ||||||||||||
| 8 | Долгопрудный город | 5 | 1 | 2 | 1 | 1 | |||||||||||||
| 9 | Домодедовский район | 9 | 3 | 1 | 1 | 1 | 3 | ||||||||||||
| 10 | Дубна город | 5 | 1 | 1 | 1 | 2 | |||||||||||||
| 11 | Егорьевский район | 15 | 1 | 1 | 1 | 4 | 5 | 1 | 2 | ||||||||||
| 12 | Железнодорожный город | 11 | 1 | 2 | 1 | 1 | 1 | 1 | 1 | 3 | |||||||||
| 13 | Жуковский город | 5 | 1 | 1 | 1 | 1 | 1 | ||||||||||||
| 14 | Зарайский район | 1 | 1 | ||||||||||||||||
| 15 | Звенигород город | 3 | 1 | 1 | 1 | ||||||||||||||
| 16 | Ивантеевка город | 14 | 4 | 1 | 1 | 2 | 4 | 1 | 1 | ||||||||||
| 17 | Истринский район | 5 | 1 | 1 | 1 | 2 | |||||||||||||
| 18 | Каширский район | 6 | 1 | 1 | 1 | 1 | 2 | ||||||||||||
| 19 | Климовск город | 6 | 1 | 2 | 3 | ||||||||||||||
| 20 | Клинский район | 5 | 1 | 1 | 3 | ||||||||||||||
| 21 | Коломенский район | 3 | 1 | 2 | |||||||||||||||
| 22 | Коломна город | 13 | 4 | 2 | 1 | 2 | 1 | 3 | |||||||||||
| 23 | Королев город | 21 | 2 | 4 | 3 | 1 | 1 | 5 | 1 | 4 | |||||||||
| 24 | Котельники поселок | 0 | |||||||||||||||||
| 25 | Красноармейск город | 5 | 1 | 1 | 1 | 1 | 1 | ||||||||||||
| 26 | Красногорский район | 4 | 1 | 1 | 1 | 1 | |||||||||||||
| 27 | Краснознаменск город | 2 | 2 | ||||||||||||||||
| 28 | Ленинский район | 15 | 1 | 6 | 1 | 2 | 1 | 4 | |||||||||||
| 29 | Лобня город | 5 | 3 | 1 | 1 | ||||||||||||||
| 30 | Лосино-Петровский город | 3 | 1 | 1 | 1 | ||||||||||||||
| 31 | Лотошинский район | 1 | 1 | ||||||||||||||||
| 32 | Луховицкий район | 1 | 1 | ||||||||||||||||
| 33 | Лыткарино город | 3 | 1 | 1 | 1 | ||||||||||||||
| 34 | Люберецкий район | 17 | 1 | 1 | 1 | 1 | 3 | 1 | 1 | 2 | 3 | 1 | 2 | ||||||
| 35 | Можайский район | 22 | 4 | 5 | 9 | 4 | |||||||||||||
| 36 | Молодежный поселок | 0 | |||||||||||||||||
| 37 | Мытищинский район | 19 | 3 | 1 | 1 | 1 | 1 | 2 | 1 | 4 | 1 | 4 | |||||||
| 38 | Наро-Фоминский район | 5 | 1 | 1 | 1 | 1 | 1 | ||||||||||||
| 39 | Ногинский район | 23 | 1 | 2 | 1 | 1 | 1 | 2 | 1 | 1 | 2 | 4 | 1 | 6 | |||||
| 40 | Одинцовский район | 21 | 1 | 1 | 1 | 1 | 1 | 3 | 1 | 1 | 1 | 2 | 1 | 7 | |||||
| 41 | Озерский район | 1 | 1 | ||||||||||||||||
| 42 | Орехово-Зуево город | 6 | 2 | 1 | 1 | 1 | 1 | ||||||||||||
| 43 | Орехово-Зуевский район | 5 | 2 | 1 | 2 | ||||||||||||||
| 44 | Павлово-Посадский район | 3 | 1 | 1 | 1 | ||||||||||||||
| 45 | Подольск город | 15 | 1 | 2 | 1 | 1 | 1 | 1 | 1 | 2 | 1 | 4 | |||||||
| 46 | Подольский район | 11 | 1 | 5 | 1 | 1 | 3 | ||||||||||||
| 47 | Приокск поселок | 1 | 1 | ||||||||||||||||
| 48 | Протвино город | 3 | 1 | 1 | 1 | ||||||||||||||
| 49 | Пушкинский район | 9 | 1 | 1 | 2 | 1 | 1 | 1 | 2 | ||||||||||
| 50 | Пущино город | 6 | 1 | 1 | 1 | 1 | 1 | 1 | |||||||||||
| 51 | Раменский район | 18 | 1 | 1 | 1 | 3 | 3 | 1 | 4 | 4 | |||||||||
| 52 | Реутов город | 8 | 1 | 2 | 1 | 2 | 2 | ||||||||||||
| 53 | Рошаль город | 2 | 1 | 1 | |||||||||||||||
| 54 | Рузский район | 2 | 1 | 1 | |||||||||||||||
| 55 | Сергиево-Посадский район | 15 | 1 | 1 | 2 | 1 | 1 | 2 | 1 | 2 | 4 | ||||||||
| 56 | Серебряно-Прудский район | 2 | 2 | ||||||||||||||||
| 57 | Серпухов город | 19 | 2 | 1 | 1 | 6 | 1 | 1 | 2 | 1 | 4 | ||||||||
| 58 | Серпуховский район | 2 | 1 | 1 | |||||||||||||||
| 59 | Солнечногорский район | 4 | 1 | 1 | 2 | ||||||||||||||
| 60 | Ступинский район | 11 | 1 | 1 | 4 | 5 | |||||||||||||
| 61 | Талдомский район | 6 | 1 | 1 | 1 | 3 | |||||||||||||
| 62 | Троицк город | 1 | 1 | ||||||||||||||||
| 63 | Фрязино город | 4 | 1 | 3 | |||||||||||||||
| 64 | Химкинский район | 11 | 2 | 2 | 1 | 2 | 1 | 1 | 2 | ||||||||||
| 65 | Черноголовка город | 2 | 1 | 1 | |||||||||||||||
| 66 | Чеховский район | 5 | 1 | 1 | 1 | 1 | 1 | ||||||||||||
| 67 | Шатурский район | 2 | 1 | 1 | |||||||||||||||
| 68 | Шаховской район | 1 | 1 | ||||||||||||||||
| 69 | Щелковский район | 6 | 1 | 1 | 4 | ||||||||||||||
| 70 | Щербинка город | 3 | 1 | 2 | |||||||||||||||
| 71 | Электрогорск город | 2 | 1 | 1 | |||||||||||||||
| 72 | Электросталь город | 3 | 1 | 1 | 1 | ||||||||||||||
| 73 | Юбилейный город | 5 | 1 | 1 | 3 | ||||||||||||||
| Не Московская область | |||||||||||||||||||
| 74 | Белгородская область | 1 | 1 | ||||||||||||||||
| 75 | Брянская область | 2 | 1 | 1 | |||||||||||||||
| 76 | Волгоградская область | 3 | 1 | 2 | |||||||||||||||
| 77 | Иркутская область | 1 | 1 | ||||||||||||||||
| 78 | Калужская область | 3 | 1 | 1 | 1 | ||||||||||||||
| 79 | Кировская область | 5 | 2 | 2 | 1 | ||||||||||||||
| 80 | Коми Республика | 1 | 1 | ||||||||||||||||
| 81 | Костромская область | 8 | 1 | 3 | 1 | 1 | 1 | 1 | |||||||||||
| 82 | Краснодарский край | 1 | 1 | ||||||||||||||||
| 83 | Мордовия Республика | 7 | 3 | 4 | |||||||||||||||
| 84 | Москва город | 53 | 1 | 2 | 2 | 4 | 5 | 2 | 1 | 4 | 6 | 5 | 2 | 1 | 1 | 17 | |||
| 85 | Омская область | 2 | 1 | 1 | |||||||||||||||
| 86 | Оренбургская область | 2 | 1 | 1 | |||||||||||||||
| 87 | Пермская область | 1 | 1 | ||||||||||||||||
| 88 | Саратовская область | 2 | 1 | 1 | |||||||||||||||
| 89 | Свердловская область | 1 | 1 | ||||||||||||||||
| 90 | Смоленская область | 1 | 1 | ||||||||||||||||
| 91 | Тульская область | 0 | |||||||||||||||||
| 92 | Ярославская область | 1 | 1 | ||||||||||||||||
| Место жительства не определено | 5 | 1 | 4 |
Количество нарушений конституционных прав граждан различными органами государственной власти и местного самоуправления, указанных в этих жалобах, приведено в таблице 2.
Таблица 2
КОЛИЧЕСТВО НАРУШЕНИЙ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ ЗАЯВИТЕЛЕЙ РАЗЛИЧНЫМИ
ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ,
УКАЗАННЫМИ В ЭТИХ ЖАЛОБАХ, НАПРАВЛЕННЫХ УПОЛНОМОЧЕННОМУ В 2003 ГОДУ
| N п/п | Конституционное право (статьи Конституции Российской Федерации) | Всего | Нет указаний на орган, нарушивший право | Администрация муниципального образования | Исполнительные органы государственной власти | Милиция | Прокуратура | Суд общей юрисдикции | Мировой судья | Подразделения службы судебных приставов | Подразделения Пенсионного фонда РФ | Другие органы, учреждения |
| 1 | Всего | 602 | 186 | 131 | 6 | 82 | 23 | 111 | 6 | 11 | 17 | 29 |
| 2 | На защиту прав (ст. 45) | 77 | 25 | 5 | 1 | 20 | 7 | 10 | 1 | 5 | 3 | |
| 3 | На социальное обеспечение (ст. 39) | 56 | 24 | 6 | 2 | 1 | 17 | 6 | ||||
| 4 | На благоприятную окружающую среду (ст. 42) | 10 | 4 | 3 | 3 | |||||||
| 5 | На доступ к правосудию, на возмещение вреда (ст. 52, 53) | 8 | 2 | 1 | 1 | 2 | 1 | 1 | ||||
| 6 | На жилище (ст. 40) | 117 | 27 | 76 | 3 | 7 | 4 | |||||
| 7 | На землю (ст. 36) | 21 | 2 | 9 | 3 | 7 | ||||||
| 8 | На обращение в гос. органы и органы местного самоуправления (ст. 33) | 30 | 3 | 14 | 1 | 5 | 5 | 2 | ||||
| 9 | На охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41) | 7 | 2 | 2 | 1 | 1 | 1 | |||||
| 10 | На охрану материнства и детства (ст. 38) | 8 | 4 | 1 | 2 | 1 | ||||||
| 11 | На судебную защиту (ст. 46, 47) | 94 | 9 | 1 | 3 | 2 | 70 | 4 | 4 | 1 | ||
| 12 | На свободный труд, на отдых (ст. 37) | 6 | 4 | 1 | 1 | |||||||
| 13 | На частную собственность (ст. 35) | 10 | 4 | 2 | 1 | 1 | 1 | 1 | ||||
| 14 | На свободу и личную неприкосновенность (ст. 22) | 12 | 4 | 1 | 4 | 2 | 1 | |||||
| 15 | На личную тайну, ознакомление с документами (ст. 23, 24) | 5 | 1 | 2 | 2 | |||||||
| 16 | Презумпция невиновности, на пересмотр приговора и т.п. (ст. 49, 50, 51) | 21 | 10 | 11 | ||||||||
| 17 | На свободное передвижение (ст. 27) | 52 | 12 | 36 | 4 | |||||||
| 18 | Другое | 68 | 49 | 9 | 5 | 2 | 2 | 1 |
Общее количество нарушений прав, указанное в таблицах, превышает количество жалоб, поступивших в 2003 году, так как в некоторых жалобах указано на несколько нарушений.
Количество жалоб, поданных Уполномоченному в 2003 году некоторыми категориями граждан, которым законом гарантировано социальное обеспечение, приведено в диаграмме.
Приводится диаграмма "Количество жалоб, поданных Уполномоченному в 2003 году некоторыми категориями граждан, которым законом гарантировано социальное обеспечение".
Помимо поступивших в 2003 году, продолжалось рассмотрение более чем 90 жалоб, принятых ранее. Всего за 2003 год при рассмотрении жалоб в 109 случаях были восстановлены права заявителей, обратившихся к Уполномоченному.
В случае отказа в рассмотрении жалобы Уполномоченным разъяснялись причины отказа со ссылками на нормы действующего законодательства и давались рекомендации по разрешению поставленных вопросов в каждом конкретном случае, а также делались запросы в органы власти и местного самоуправления, если поставленные в заявлении вопросы носили общественно значимый характер.
Нарушения жилищных прав граждан
Право на жилище - одно из важнейших социально-экономических прав, поскольку жилище относится к основным материальным условиям жизни человека. Количество поступивших Уполномоченному жалоб по жилищным вопросам в 2003 году по сравнению с предыдущим периодом увеличилось. Большая часть жалоб касается вопросов принятия на учет и улучшения жилищных условий, предоставления жилья гражданам, имеющим право на жилье в соответствии с законом, а также переселяемым из ветхого жилья.
Обеспечение граждан жильем
Конституция Российской Федерации предусматривает, что органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище. Что касается предоставления жилья бесплатно (или за доступную плату), то такое жилье предоставляется малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище. Речь идет, в частности, об обеспечении жильем военнослужащих, лиц, пострадавших в результате радиационных аварий и других чрезвычайных обстоятельств, участников Великой Отечественной войны и приравненных к ним лиц, инвалидов и некоторых других категорий граждан. Для реализации жилищных прав данных категорий граждан приняты федеральные программы, осуществляемые по мере выделения целевых средств в соответствии с поступившими через органы власти Московской области заявками от органов местного самоуправления. Тем не менее, обеспечение жильем граждан крайне неудовлетворительное, а органы местного самоуправления и органы исполнительной власти Московской области ссылаются на отсутствие финансирования из федерального бюджета или его недостаточность.
По одной из жалоб Уполномоченный обратился с запросом в Министерство финансов Российской Федерации о финансировании подпрограммы "Обеспечение жильем участников ликвидации последствий радиационных аварий и катастроф", входящей в состав федеральной целевой программы "Жилище". Из ответа следовало, что федеральное финансирование было обеспечено лишь на 30 процентов.
Проблема требует постановки вопроса перед федеральными органами власти о финансировании в полном объеме и компенсации недополученных средств.
В отдельных случаях органы местного самоуправления сами не обеспечивают подачу соответствующих заявок о потребности в жилье и препятствуют участию граждан в программе "Государственные жилищные сертификаты". Так, на запрос в администрацию Ногинского района, подавались ли заявки на финансирование, Уполномоченному поступил отрицательный ответ. А на вопрос о причинах отклонения заявления гражданина Н. о включении в программу "Государственные жилищные сертификаты" поступил ответ, что заявитель, якобы, имеет жилье и включение в программу невозможно. Только после получения заключения Уполномоченного администрация предложила заявителю предоставить документы для включения в программу.
Переселение из жилья, непригодного для проживания
Государство гарантирует гражданам, проживающим в жилом помещении (доме), не отвечающем установленным санитарным и техническим требованиям, право на получение в пользование жилого помещения, соответствующего этим требованиям. Однако продолжаются нарушения прав граждан на переселение в благоустроенное жилье.
Уже не первый раз такие нарушения происходят в г. Железнодорожный. Гражданин К. обратился с жалобой на администрацию. Земля под жилищем, признанным ветхим, была выделена под строительство жилья для организации, которая начала снос здания, где еще проживал заявитель с семьей. Другого жилья предоставлено не было. Потребовалось экстренное вмешательство, снос был приостановлен. Заявитель М. был выселен из жилища, предназначенного под снос, без предоставления благоустроенного жилья. Основанием для отказа в предоставлении другого жилья администрация указала отсутствие у заявителя российского гражданства. Данные действия являются нарушением прав, так как в соответствии с Конституцией Российской Федерации никто не может быть произвольно лишен жилища. Если человек проживает в сносимом помещении на законных основаниях, то его нельзя лишить жилища независимо от наличия или отсутствия гражданства.
Гражданка А., занимающая две комнаты в коммунальной квартире, указала в жалобе на администрацию Ленинского района, что при переселении ее семьи в связи с выселением из ветхого жилища ей не предоставляется жилье, состоящее из двух комнат, что нарушает ее права, предусмотренные статьей 96 Жилищного кодекса РСФСР: если наниматель занимал отдельную квартиру или более одной комнаты, ему соответственно должна быть предоставлена отдельная квартира или жилое помещение, состоящее из того же числа комнат. В своем ответе на запрос Уполномоченного администрация указывает на отсутствие жилья, состоящего из двух комнат, однако это не может быть основанием для нарушения прав гражданки А.
Учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий
Из обращений граждан выявляются проблемы, которые не были учтены при разработке новой редакции Правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в Московской области. Так, например, организация, осуществляющая ведение учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, прекратила свою деятельность. Гражданину Л., стоящему в очереди на жилье, предлагается заново встать на учет в муниципальную очередь. Жилищным кодексом РСФСР установлено, что жилые помещения предоставляются гражданам в порядке очередности исходя из времени принятия их на учет и включения в списки на получение жилых помещений. На практике этим положением закона руководствуются далеко не всегда. Было бы целесообразным решить эту проблему на законодательном уровне.
Конституция Российской Федерации предусматривает, что нормы предоставления жилья и категории граждан, которым жилище предоставляется бесплатно или за доступную плату, устанавливаются законом. Требуется принятие областного закона, гарантирующего жилищные права населения Подмосковья.
Защита прав граждан, подвергшихся радиационному воздействию
вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне
В течение двух лет Уполномоченный вел работу по восстановлению прав нескольких десятков человек, которым по решению суда были положены компенсационные выплаты за неиспользованные санаторно-курортные путевки. Комитет социальной защиты населения отказывал в исполнении судебных решений в связи с отсутствием бюджетного финансирования. Уполномоченный неоднократно обращался по этим вопросам в Министерство труда и социального развития и Министерство финансов России.
Министерство труда и социального развития России не определено главным распорядителем средств по указанным выплатам. Но в соответствии с поручением Правительства Российской Федерации от 03.04.2003 N АГ-П12-03753 был рассмотрен вопрос об организации исполнения судебных решений. В порядке исключения, на основании поручения Правительства Российской Федерации были выделены ассигнования на разовое исполнение указанных судебных решений.
Однако для выплат компенсаций двум гражданам в Московской области выделенных средств не хватило. Уполномоченный настаивает на продолжении работы по этому вопросу до окончательного его разрешения.
Кроме того, становится очевидным, что принятый Федеральный закон от 10.01.2002 N 2-ФЗ "О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне" отменил право ряда граждан на социальную поддержку. Налицо нарушение пункта 2 статьи 55 Конституции Российской Федерации, запрещающей издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Этот вопрос необходимо решать либо в порядке законодательной инициативы, либо путем обращения в Конституционный Суд Российской Федерации. Данный вопрос Уполномоченный будет решать в рамках взаимодействия с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации.
Нарушения пенсионных прав граждан
К Уполномоченному поступила жалоба пенсионера Ш. из г. Троицка на неудобство, связанное с ежегодным заключением договора о перечислении пенсий на банковские счета. Из ответа отделения Пенсионного фонда по Московской области на запрос по данному вопросу следует, что ведомственной инструкцией введен порядок ежегодного возобновления пенсионерами заявлений о перечислении пенсий на их счета по вкладам в сберегательные банки и что данный механизм применяется в качестве защиты от злоупотреблений со стороны пенсионеров и их родственников. В законе о выплате пенсий это не предусмотрено, а единичные случаи злоупотреблений не должны влечь за собой создание неудобного механизма, применяемого массово. Названной инструкцией введен механизм обеспечения контроля в целях предупреждения излишнего перечисления денежных средств в случае смерти пенсионера: ежемесячное получение в органах ЗАГС сведений об умерших пенсионерах. Ежегодное написание заявлений сотнями тысяч пенсионеров не только ведет к неоправданным материальным и временным затратам, но и не обеспечивает предупреждение злоупотреблений. В связи с этим Уполномоченным была направлена рекомендация в Пенсионный фонд по Московской области об организации заключения бессрочных договоров на перечисление пенсий на лицевые счета финансово-кредитных организаций. По сообщению Пенсионного фонда, эта рекомендация исполнена.
К Уполномоченному обратилась пенсионерка С. из г. Дмитрова с жалобой на невозможность исчисления трудовой пенсии в наиболее выгодном для нее варианте по причине утраты работодателем первичных документов о среднемесячном заработке. Федеральный закон "О трудовых пенсиях" предусматривает, что при подсчете страхового стажа периоды работы могут устанавливаться на основании показаний свидетелей, если документы о работе утрачены в связи со стихийным бедствием и восстановить их невозможно. В отдельных случаях допускается установление стажа работы на основании свидетельских показаний при утрате документов и по другим причинам (вследствие небрежного их хранения, умышленного уничтожения и тому подобных причин) не по вине работника. К сожалению, в Законе не определен порядок назначения пенсий в случаях уничтожения документов не по вине пенсионера. В информационном письме Минтруда РФ и ПФР от 27.11.2001 N 8389-ЮЛ/ЛЧ-06-27/9704 даются разъяснения, что в случае уничтожения документов в силу стихийного бедствия пенсионными органами могут быть приняты к производству документы, косвенно подтверждающие фактический заработок, например, учетные карточки членов партии или профсоюза, партийные и профсоюзные билеты и т.д. Казалось бы, такой же порядок должен быть применен и в случае уничтожения документов должностным лицом не по вине пенсионера. Однако здесь вместо назначения пенсии по документам, косвенно подтверждающим заработок, пенсионеру предлагается подать в суд на должностное лицо, причинившее ущерб, с тем, чтобы обязать его выплачивать разницу в размере пенсии. Конечно, когда пенсионер может получить еще и компенсацию за причиненный ущерб, - это справедливо, но нельзя обязанность государства перекладывать на частное лицо, пусть даже и совершившее должностное нарушение. Непонятно, как будет суд решать вопрос о назначении пенсии, если ответчик - должностное лицо умер или организация, по вине которой уничтожены документы, уже не существует. Да и как суд определит разницу в размере пенсии? К тому же это ведет к необоснованной задержке начисления пенсии. Пенсионеру, имеющему косвенное подтверждение размера заработка, нельзя отказывать в начислении пенсии, если он не виноват в утрате подлинных документов.
В адрес Уполномоченного обратился с жалобой гражданин Д., бывший глава администрации одного из районов Московской области. В соответствии с Законом Московской области от 27.07.98 N 35/98-ОЗ "О ежемесячной доплате к государственной пенсии лицам, занимавшим муниципальные должности и замещавшим должности муниципальной службы в органах местного самоуправления в Московской области" заявитель имел право на установление ежемесячной доплаты к государственной пенсии. Доплата должна была быть установлена решением главы муниципального образования. Заявитель неоднократно обращался с просьбой об установлении данной доплаты, однако просьба не была удовлетворена, несмотря на то, что право на установление доплаты подтверждало Управление государственной и муниципальной службы Московской области. На неоднократные обращения Уполномоченного к главе района ответов не последовало. Лишь после обращения Уполномоченного к прокурору района право заявителя на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Московской области было восстановлено.
Инвалид Великой Отечественной войны Б. из города Видное обратился с жалобой о неполучении им доплаты к пенсии, установленной постановлением Правительства Московской области N 181/16 от 15.05.2002. Заявителю было отказано на том основании, что он получает пенсию по линии Минобороны, а порядок выплаты доплат установлен только получающим пенсию через Пенсионный фонд. Инвалиду ВОВ было предложено поменять пенсию на гражданскую. Это задело достоинство бывшего офицера-подводника. Уполномоченным внесена рекомендация Правительству Московской области о пересмотре порядка выплаты данной доплаты.
Пытки, жестокое и унижающее достоинство человека обращение
Наиболее грубые нарушения прав человека связаны с применением пыток, жестокого и унижающего достоинство человека обращения.
При поддержке Уполномоченного межрегиональная общественная благотворительная правозащитная организация "Комитет за гражданские права" в течение полутора лет осуществляла проект "Борьба с пытками, жестоким и унижающим достоинство обращением и наказанием в Москве и Московской области". В настоящее время готовится доклад по этому проекту, который будет представлен, в том числе и в органы власти Московской области.
Основываясь на информации, полученной в ходе реализации этого проекта, и в связи с поступающими жалобами граждан Уполномоченный должен констатировать, что находящиеся под стражей в изоляторах временного содержания (ИВС) и приемниках-распределителях лица содержатся в условиях, унижающих достоинство человека. При посещении Сергиево-Посадского приемника-распределителя Уполномоченный встретился с содержащимися там четырьмя гражданами Республики Узбекистан, которые в течение полутора месяцев, ожидая депортации, находились в условиях, значительно худших, чем в колониях, где находятся осужденные за тяжкие преступления. В частности, задержанные пребывали в помещении без наружного света, с тусклой лампочкой, спали здесь же на деревянном настиле (фактически - на полу) без матрасов и других спальных принадлежностей. Задержанные граждане были лишены прогулок и получали одноразовое питание. В подобных условиях содержатся и задержанные лица в Балашихинском, Павлово-Посадском и других ИВС. В городе Железнодорожный, где отсутствует ИВС, арестованных содержат в помещениях, выгороженных металлической сеткой. Задержанные питаются тем, что приносят родственники, на виду посторонних людей. Такой порядок содержания задержанных не соответствует международным нормам достойного обращения с человеком. Пострадавшие граждане только в силу своей правовой неграмотности, лояльности к органам власти и страха не предъявляют никаких требований по защите своих прав. Требуется создание соответствующих условий содержания задержанных в органах внутренних дел. Особенно это актуально в связи с появлением новой категории задержанных - ожидающих депортации иностранцев.
Нарушения прав на выбор места пребывания и жительства,
приобретение гражданства Российской Федерации иностранных
граждан и лиц без гражданства
Ситуация в сфере приобретения российского гражданства, регистрации и правового положения иностранных граждан оставалась в Московской области такой же нестабильной, как и в 2002 году.
Принятые в 2002 году Федеральные законы "О гражданстве Российской Федерации" и "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" не учли законности постоянного проживания в России наших бывших соотечественников, прибывших в Россию задолго до их принятия, и возложили на этих лиц обязанность легализовываться в несколько стадий вместо того, чтобы продолжать спокойно работать, принося пользу семье, обществу и государству. Изданные во исполнение названных законов подзаконные акты наглядно продемонстрировали несовершенство и противоречивость законов. Все это сильно дезорганизовало работу органов внутренних дел, приведя к большой путанице, колоссальным очередям и многочисленным конфликтам.
Следует отметить, что в целях защиты прав бывших соотечественников Министерство внутренних дел России было вынуждено принимать правовые акты, смягчающие требования закона о правовом положении иностранных граждан.
Так, по закону миграционные карты должны были быть выданы всем фактически проживающим в России иностранцам и лицам без гражданства до конца 2002 года. На практике эта задача оказалась невыполнимой, срок выдачи миграционных карт был продлен до октября 2003 года, что помогло многим лицам узаконить свое правовое положение.
Иностранным гражданам и лицам без гражданства, зарегистрированным в России по месту жительства ранее 22 мая 2001 года, МВД России приказом от 14.04.2003 N 250 предоставило возможность получить сразу вид на жительство, минуя ежеквартальное продление срока временного пребывания и последующее проживание с разрешением на временное проживание.
До издания этого приказа было неясно, должны ли получать миграционную карту лица, зарегистрированные на территории России по месту жительства или по месту пребывания сроком более 3 месяцев. Миграционная карта со сроком разрешенного пребывания в России не более 3 месяцев переводит человека, фактически проживающего в России постоянно, лишь во временно пребывающего. Более того, при отсутствии оснований для продления срока временного пребывания (которые, заметим, ни в одном правовом акте не указаны!) человек через три месяца должен уехать из страны. В этой ситуации оказались пораженными в правах иностранные граждане и граждане СССР, зарегистрированные в России по месту пребывания на срок более 3 месяцев, которые были вынуждены получить миграционные карты и теперь ежеквартально продлевают разрешение на пребывание.
Отраден тот факт, что органы внутренних дел стали принимать заявления на выдачу видов на жительство также у лиц, не имеющих регистрации по месту жительства, но факт проживания которых на территории России по состоянию на 22 мая 2001 года установлен решением суда.
Принятые МВД России меры несколько стабилизировали ситуацию, позволив получить вид на жительство нескольким тысячам жителей Московской области. Между тем, плохая разъяснительная работа с подведомственными органами привела к тому, что во многих подмосковных подразделениях паспортно-визовой службы (ПВС) примерно с июня 2003 года перестали продлевать срок разрешенного пребывания по ранее полученным миграционным картам, разъясняя заявителям необходимость получить новую миграционную карту, для чего им следует выехать за пределы России и повторно въехать в нее. Так, Серпуховский отдел ПВС дважды принуждал гражданина Украины К. пересекать границу России и Украины, чтобы тот предъявил новую миграционную карту. Без нее работники ПВС отказывались оформлять ему временное пребывание.
К сожалению, подтвердился прогноз, приведенный в прошлогоднем докладе Уполномоченного. К тупиковой ситуации привело установление квот на выдачу разрешений на временное проживание и на трудоустройство, размер которых для Московской области составил соответственно 550 человек и 101375 человек (всего по России соответственно 439000 и 530000 человек). В том же Серпухове квоты на временное проживание были исчерпаны еще летом 2003 года, и многие граждане были вынуждены записываться в очередь на следующий год. Остается надеяться, что в 2004 году ситуация с выдачей разрешений на временное проживание хоть немного стабилизируется: в Московской области годовая квота увеличена до 8000 человек.
Разрешительный порядок трудоустройства иностранцев установлен в России с 1993 года. Однако из-за того, что все эти годы его соблюдение надлежащим образом не контролировалось, на многих предприятиях и в учреждениях сейчас работают иностранные граждане и лица без гражданства, не имеющие разрешения на трудоустройство. Не имеют соответствующих разрешений и сами работодатели.
Из-за боязни быть привлеченными к ответственности некоторые работодатели отказываются выдавать нашим бывшим соотечественникам справки о доходе, которые требуется подавать для получения разрешения на временное проживание. Не следует привлекать к ответственности работодателей, у которых длительное время работают наши бывшие соотечественники, не имеющие российского гражданства, поскольку отсутствие разрешительных документов на их трудоустройство вызвано, в целом, объективными причинами. Многие из этих лиц долго не знали, что по закону они не являются гражданами России. Некоторые обнаружили отсутствие российского гражданства только при обмене советского паспорта на российский, а отдельным лицам был ошибочно выдан вкладыш о российском гражданстве или при приобретении гражданства за рубежом консульская справка. Все они длительное время добросовестно считали себя россиянами: получали приватизационные чеки, участвовали в выборах, состояли на государственной службе, работали судьями и т.п.
Поскольку за ошибки или недосмотр чиновников граждане ответственности нести не должны, нельзя штрафовать их за работу без соответствующего разрешения. В то же время надо усилить контроль над соблюдением законодательства работодателями, целенаправленно привлекающими иностранную рабочую силу в больших количествах.
Во многих подразделениях ПВС (г. Жуковский, г. Наро-Фоминск, Коломенский, Люберецкий, Мытищинский, Серпуховский, Орехово-Зуевский и другие районы) не принимались документы на выдачу разрешений на временное проживание из-за того, что заявители не подпадали под квоты. Эти действия органов внутренних дел незаконны, поскольку законодательство о правовом положении иностранных граждан не предусматривает отказа в принятии всех необходимых материалов на выдачу разрешения на временное проживание. Превышение квоты может стать основанием к отказу или отсрочке в выдаче разрешения на временное проживание, но не к отказу в принятии материалов для рассмотрения.
При подаче документов на выдачу разрешения на временное проживание одновременно также оформляются и материалы по регистрации (бывшей прописке). В случае проживания заявителя в муниципальном жилье его документы незаконно направляются "на согласование" в жилищные отделы (комиссии) городских или районных администраций. В большинстве случаев эти отделы и комиссии чинят гражданам всевозможные препятствия в регистрации, отказывая в "согласовании" по причине отсутствия родственных связей с другими жильцами, несоблюдения нормы площади жилья или выдвигая другие незаконные требования.
Так, уроженцу г. Астрахани гражданину Республики Молдова Б. при оформлении документов на выдачу разрешения на временное проживание жилищным отделом администрации г. Жуковский было отказано в "даче согласия" на регистрацию из-за того, что "регистрация иностранных граждан в муниципальном жилье в г. Жуковский не производится". Его документы были приняты к рассмотрению лишь после вмешательства паспортно-визового управления Главного управления внутренних дел (ГУВД) Московской области.
Гражданину Российской Федерации Т. тем же жилищным отделом администрации г. Жуковский было отказано в согласовании вопроса регистрации по месту пребывания "из-за отсутствия родственных связей". Хотя тремя месяцами ранее никаких проблем с регистрацией у Т. не возникло.
В 2003 году органами власти Московской области по-прежнему активно игнорировались постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 24.11.1995 N 14-П, от 04.04.1996 N 9-П и от 02.02.1998 N 4-П, признавшие неконституционными положения всех правил регистрации, легализующие разрешительную прописку и увязывающие оформление регистрации с состоянием жилья, нормой площади жилья, получением согласия посторонних лиц и другими надуманными обстоятельствами.
Жилищные отделы и комиссии местных администраций не являются органами регистрационного учета и вообще не вправе рассматривать материалы о регистрации. После вмешательства Уполномоченного и правозащитной организации "Восход", занимающейся этими вопросами, в январе и октябре 2003 года прокуратурой Московской области всем городским и районным прокурорам были направлены указания о более тщательном контроле за соблюдением прав граждан в сфере регистрационного учета и активном пресечении их нарушений органами местного самоуправления. В декабре 2003 года руководством ГУВД Московской области всем подведомственным органам внутренних дел было направлено указание о недопустимости пересылки материалов регистрирующихся на рассмотрение в жилищные отделы местных администраций. На местах нарушения прав граждан со стороны муниципальных жилищных органов все еще продолжаются, с чем еще предстоит серьезно работать.
Незаконные решения об отказе в оформлении регистрации по-прежнему являются устойчивой практикой и органов внутренних дел. Продолжают грубо нарушаться права вынужденных переселенцев, которых не регистрируют из-за того, что они - вынужденные переселенцы. И это несмотря на то, что согласно статье 1 Федерального закона "О вынужденных переселенцах" "вынужденный переселенец - гражданин Российской Федерации, вынужденный покинуть место жительства". При смене предыдущего места жительства человек, как известно, регистрируется именно по новому месту жительства.
Так, паспортной службой отдела внутренних дел Раменского района по указанному выше основанию было отказано в регистрации по месту жительства семьи вынужденных переселенцев Б., в связи с чем районная прокуратура обратилась в суд с заявлением в их защиту.
Иногда в регистрации граждан отказывают по удивительным основаниям.
К Уполномоченному обратилась семья граждан России М. Начальниками паспортной службы жилищно-эксплуатационной организации и ПВС г. Электросталь им было отказано в регистрации по месту жительства из-за того, что был предоставлен ордер на вселение семьи из шести человек, а регистрируются только трое. Требовали обязательного присутствия и регистрации всех членов семьи, включенных в ордер. Заявители были зарегистрированы лишь после обращения в прокуратуру и Паспортно-визовое управление ГУВД Московской области.
Высказанное год назад Уполномоченным предложение об исключении из областного законодательства положений, ставивших права человека и гражданина в зависимость от факта регистрации, нашло свое продолжение, в частности, в корректировке по представлению прокуратуры правил обязательного медицинского страхования населения в Московской области и Закона Московской области "О социальной норме площади жилья для предоставления гражданам компенсаций (субсидий) и льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг на территории Московской области".
Таким образом, полисы обязательного медицинского страхования и субсидии на оплату жилищно-коммунальных услуг должны теперь предоставляться и тем жителям Подмосковья, кто по не зависящим от них причинам не может зарегистрироваться в занимаемом жилье.
Аналогичным образом должен решаться вопрос и с реализацией других прав (на получение лекарств по льготным рецептам врачей, на признание нуждающимися в улучшении жилищных условий и др.). Однако на практике в нарушение закона о праве граждан на свободу передвижения большинство прав жителей Московской области вновь связывается с наличием местной регистрации. При этом в ряде случаев неправильно истолковываются решения высших судебных инстанций, признавших такой порядок незаконным.
Так, заместителем главы Раменского района Московской области было отказано в постановке на муниципальный жилищный учет семьи вынужденных переселенцев Б., у которых не было регистрации по месту жительства из-за отсутствия жилья (они были вынуждены жить в хозблоке у знакомых). Уполномоченный обратился в защиту переселенцев, сославшись в том числе на определение Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 16.04.2002 по делу N КАС 02-167, которым был признан незаконным пункт 8 Федеральных правил постановки граждан на жилищный учет, предусматривающий обязательность наличия у заявителей местной регистрации по месту жительства для признания очередником в предоставлении жилья.
Просьба Уполномоченного администрацией была отклонена со ссылкой на отсутствие доказательств постоянного проживания на территории соответствующего населенного пункта (что подтверждается будто бы только наличием штампа о регистрации по месту жительства).
Переселенцев вновь поддержала прокуратура. Точку в этом споре поставит Раменский районный суд.
Действие Московских областных правил регистрации и незаконных правовых актов, позволяющих отказывать в регистрации граждан по абсурдным основаниям, значительно дестабилизировало систему регистрационного учета и создало условия для коррупции.
Регистрация носит уведомительный характер и отказов в ее оформлении либо "согласований" быть не может, регистрация оформляется при представлении гражданином двух документов - паспорта (либо заменяющего его документа, подтверждающего личность) и документа о вселении либо о праве на жилище.
Не понимают этого подчас даже судьи. В обеспечение иска судья Коломенского городского суда Г.П. Карабиц вынес определение о запрете на регистрацию по месту жительства гражданки Ш. Подменив своим определением закон, судья "освободил" как гражданку Ш. от возложенной на нее обязанности зарегистрироваться, так и органы регистрационного учета - от возложенной на них обязанности зарегистрировать гражданку. Очевидно, для достижения цели обеспечения иска следовало наложить запрет на вселение. Гражданину, уже вселенному, запрещать регистрироваться нельзя, - он в любом случае должен быть зарегистрирован. Вселенному вопреки запрету на вселение регистрация оформлена быть не может.
Многочисленные нарушения прав граждан в Московской области в сфере регистрации и реализации связываемых с ней социальных прав могут быть устранены очень простым способом: скорейшей и полной отменой действия на территории Подмосковья Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и месту жительства в Москве и Московской области, утвержденных постановлением Правительства Москвы и Правительства Московской области от 30.03.1999 N 241-28 (с последующими изменениями) и установлением жесткого контроля за соблюдением Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17.07.1995 N 713, как это имеет место в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации.
Защита прав ребенка
15 сентября 2003 года исполнилось тринадцать лет со дня вступления в силу на территории Российской Федерации Конвенции о правах ребенка (далее - Конвенция), принятой Организацией Объединенных Наций. Однако на практике права детей, гарантированные данной Конвенцией, а также основополагающими Федеральными законами "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" и "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" реализуются еще далеко не в полной мере.
Нарушение прав ребенка на имя и приобретение гражданства
Уполномоченному поступила жалоба от гражданина Российской Федерации У. из города Серпухова о нарушении прав его дочери на имя и медицинское обслуживание, а также его права на установление отцовства. Отдел ЗАГС г. Серпухова в соответствии с Федеральным законом "Об актах гражданского состояния" потребовал от родителей ребенка одновременно с подачей заявления о рождении ребенка представить документы, удостоверяющие личность родителей. У матери девочки имелось только свидетельство о рождении, она проживает на территории России с 1996 года, приехав из Украины.
Статья 7 Конвенции гарантирует ребенку осуществление права на имя и на приобретение гражданства с момента рождения. Семейный кодекс гарантирует ребенку возможность осуществления права на имя. Статья 16 Федерального закона "Об актах гражданского состояния" обязывает родителей подать заявление о рождении ребенка не позднее чем через месяц со дня его рождения. В то же время отсутствие у матери ребенка предусмотренных законодательством документов, удостоверяющих ее личность, вынудило сотрудников отдела ЗАГС отказать в регистрации человека. После вмешательства Уполномоченного ребенок был зарегистрирован. Неисполнение матерью своих обязанностей по документированию своей личности не должно влиять на осуществление прав ребенка. В данной ситуации выявилась и дискриминация мужчин: отец не смог самостоятельно зарегистрировать своего ребенка.
На проблему невыдачи органами ЗАГС свидетельств о рождении детей по заявлениям родителей, незаконно проживающих на территории России либо не представивших необходимые документы, удостоверяющие их личность либо свидетельствующие о состоянии в браке, обращают внимание уполномоченные по правам человека в других субъектах Российской Федерации. Представляется целесообразным выйти с законодательным предложением в Государственную Думу Российской Федерации по внесению изменений в Федеральный закон "Об актах гражданского состояния", уравнивающих в правах мужчин и женщин и исключающих нарушение прав детей в подобных ситуациях.
Реализация права ребенка на приобретение гражданства в семьях, где один из родителей не является гражданином России, также очень сильно затруднено.
Очень сложно решаются вопросы оформления гражданства детей-сирот. Так, в детском доме "Хороший друг" Люберецкого района находится воспитанница Н., гражданство которой было неопределенным. Благодаря настойчивости руководства детского дома при содействии Уполномоченного девочка стала гражданкой России.
К сожалению, несмотря на усилия Уполномоченного по правам человека в Московской области и Уполномоченного по правам ребенка города Москвы, до сих пор не решен вопрос о восстановлении нарушенных прав Тани Е., упоминавшейся в прошлом докладе Уполномоченного, на имя, на гражданство, на образование и т.д. Рамки существующего законодательства не позволяют решить проблемы совершеннолетнего человека, не имеющего от рождения документов, подтверждающих имя и гражданство. Девушка находится под следствием. Государство, подвергая Таню уголовному преследованию, не обеспечив всеми атрибутами гражданина, нарушает ее право на защиту.
Нарушение прав детей органами, исполняющими судебные решения
К Уполномоченному обратилась бывший опекун малолетней девочки с жалобой на решение Реутовского городского суда, отменившего ограничение родительских прав в отношении их дочери и восстановившего родителей в их правах и обязанностях. Гражданка В. обращалась во все властные инстанции, пытаясь удержать у себя девочку, не задумываясь о том, что ребенок имеет право жить со своими родителями. С целью противодействия исполнению судебного решения и недопущения возвращения девочки родителям использовались все возможные средства. К сожалению, судебный пристав-исполнитель неоднократно и необоснованно откладывала исполнение судебного решения. Восстановлению права ребенка проживать со своими родителями способствовали органы опеки и попечительства города Реутова, совместная помощь советника Губернатора Московской области Л.И. Тропиной, заместителя руководителя аппарата Уполномоченного О.В. Будаевой и Реутовской городской прокуратуры.
Поступают жалобы на неисполнение решений судов о взыскании алиментов. Судебные приставы-исполнители зачастую формально подходят к исполнению своих служебных обязанностей и фактически не ведут розыск должников и их имущества, ограничиваясь получением формальных справок о заработке должника или составляя акты о невозможности взыскания алиментов. Однако применение законов не всегда может восстановить нарушенные права. Отец двоих детей Д., работая по договору подряда на транспортном предприятии в г. Орехово-Зуево, согласно официальной справке получал заработную плату 500 рублей в месяц. Возникает вопрос, может ли таксист получать столь малую заработную плату или это сокрытие доходов от государства и от детей, на содержание которых он обязан платить алименты?
Д.осужден за неуплату алиментов, но и это не позволило восстановить права ребенка.
Отсутствие четкого правового механизма исполнения судебных решений приводит к нарушению имущественных прав детей.
Ответственность родителей за воспитание детей
Согласно закону Уполномоченный не рассматривает жалобы на действия частных лиц, но нельзя не отметить и эти нарушения, приводящие к ущемлению прав ребенка. Согласно Конституции Российской Федерации "забота о детях, их воспитание - равное право и обязанность родителей". Конвенция о правах ребенка также говорит о совместной ответственности родителей за воспитание ребенка. К сожалению, государство оказывается не в силах обязать нерадивых родителей заниматься воспитанием своих детей.
Многие отцы при разводе не только не принимают физического участия в воспитании своих детей, но стараются как можно меньше материально помогать детям. Так, гражданка К. из г. Егорьевска обратилась в Министерство обороны Российской Федерации о содействии в решении вопроса по использованию права ее дочери на оплату проезда до места проведения отдыха и обратно, гарантированного девочке как члену семьи военнослужащего. Отец ребенка подполковник К. не только не участвует в воспитании своей родной дочери, но и категорически отказывается помочь ей использовать данное право. Командование 30 Центрального научно-исследовательского института Минобороны готово оплатить проезд девочки, тем более что таким образом девочка реализует еще и право на общение с бабушкой и дедушкой. Но без отца ребенка командование не может реализовать право его дочери.
На имя Уполномоченного поступила жалоба жительницы Шатурского района Ч. на нарушение прав ее подопечной. Мать девочки не занимается ее воспитанием и даже не присылает денег на содержание дочери. Мать проживает в городе Томске и нигде не работает. Органы опеки и попечительства Шатурского района, защищая интересы девочки, предпринимают активные действия, чтобы обязать мать участвовать в воспитании дочери. Однако органы опеки и попечительства, находящиеся по месту проживания матери, не содействуют защите прав девочки, поскольку она не проживает на подведомственной им территории.
Этот факт доказывает необходимость создания системы защиты прав ребенка на государственном уровне. Согласно статье 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации "опека и попечительство устанавливаются для защиты прав и интересов недееспособных или не полностью дееспособных граждан", поэтому представляется целесообразным функции по опеке и попечительству возложить на органы государственной власти. Следует опеку и попечительство рассматривать не как вопрос местного значения, а как государственную функцию, возложенную на органы местного самоуправления с соответствующей компенсацией затрат и контролем со стороны государства.
Нарушение прав детей-инвалидов
Государственные органы, органы местного самоуправления должны обеспечивать доступ детей-инвалидов ко всем услугам, которые предоставляет общество. В настоящий момент дети с ограниченными возможностями оказались практически полностью исключены из полноценной повседневной общественной жизни. Места общественного пользования не отвечают требованиям и условиям, которые позволили бы инвалидам чувствовать себя полноценными гражданами общества.
28 ноября 2003 года по приглашению прокурора Московской области Уполномоченный принял участие в заседании коллегии областной прокуратуры, посвященном проблемам прав детей. По данным прокурорской проверки выяснилось, что "не осуществляется работа по исполнению требований статьи 15 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" об обеспечении беспрепятственного доступа инвалидов к объектам социальной инфраструктуры, а также беспрепятственного пользования общественным транспортом. Нарушение прав детей-инвалидов в части доступа к зданиям, сооружениям, транспорту влечет за собой нарушения конституционных прав на образование, на медицинскую помощь и многих других.
Практически не реализуется право детей-инвалидов на улучшение жилищных условий. Согласно федеральному закону семьи, воспитывающие детей-инвалидов, должны приниматься на учет и обеспечиваться жилыми помещениями с учетом льгот. Однако необходимые средства на строительство жилья для семей, имеющих детей-инвалидов, законом не предусмотрены.
В особенно тяжелых условиях находятся дети-инвалиды, родители которых проживают на условиях найма у частных лиц. К Уполномоченному обратилась гражданка К. из Каширского района по вопросу защиты права дочери-инвалида на уровень жизни, необходимый для физического, умственного и социального развития. Мать с двумя детьми, один из которых инвалид, проживает по договору найма с частным лицом в маленькой комнате. В отсутствие регистрации по месту жительства их не ставят на очередь для получения жилья. Исходя из прав и интересов ребенка необходимо законодательно предусмотреть предоставление таким семьям государственного или муниципального жилья на условиях социального найма.
Актуальной является проблема обучения детей-инвалидов, не имеющих возможности посещать образовательные учреждения для здоровых детей.
Так, в Химкинском районе родители детей с ограниченными возможностями выразили свою обеспокоенность отсутствием специального учебного заведения для обучения детей, имеющих диагнозы заболевания: детский церебральный паралич, ранний детский аутизм, эндогенные заболевания и т.п. Таких детей обучают в интернатах 8 вида. Дети вынуждены получать образование в Москве, Зеленограде или находиться на домашнем обучении.
Таким особым детям нужны специальные педагоги, психологи и дефектологи, специальные методики обучения. Необходимы открытие специальных малокомплектных коррекционных школ и подготовка специалистов для них. Имеющиеся в Московской области интернаты 8 вида не могут помочь в решении данного вопроса, так как, во-первых, их количество недостаточно, а во-вторых, пребывание в интернате лишает ребенка возможности воспитываться в семье.
Дети-инвалиды испытывают трудности с получением профессионально-технического и высшего образования. По информации, имеющейся у Уполномоченного, в настоящее время на территории Московской области нет ни одного специального профессионального училища для глухих, слепых или иных детей с ограниченными возможностями.
Представляется целесообразным изучить потребность в профессиональном обучении детей-инвалидов, переориентировать одно из профессиональных училищ или создать специальные группы в действующих училищах для постоянного обучения детей с ограниченными возможностями согласно специальным программам.
Очень важной проблемой, вытекающей из невозможности получения профессионального образования данной категорией детей, является занятость будущих взрослых инвалидов.
Нарушение прав ребенка на жилище и достойный уровень жизни
Уполномоченный получает большое количество жалоб на нарушение прав ребенка на жилище и на уровень жизни, необходимый для его развития. Многодетная семья К., проживающая в поселке Болшево в комнате площадью 13 квадратных метров, воспитывает четырех малолетних детей. В городе Королеве идет интенсивное жилищное строительство. По данным прокуратуры Московской области, в результате незаконных действий администрации города Королева 7 семей, имеющих установленные федеральным жилищным законодательством льготы, были лишены возможности воспользоваться своим правом на получение жилья. В то же время на момент прокурорской проверки в городе имелось 6 свободных квартир муниципального жилого фонда.
Уполномоченным 1 декабря 2003 года был сделан запрос главе города Королева А.Ф. Морозенко о возможности скорейшего улучшения жилищных условий семьи К. и о порядке предоставления жилых помещений малообеспеченным категориям граждан в строящихся на территории города жилых домах. Ответ не получен до сих пор.
В поселке Мосрентген собственником жилья, в котором проживает семья гражданки О., является Минобороны Российской Федерации. Здание казармы должно быть поставлено на капитальный ремонт, а жильцам должно быть предоставлено иное благоустроенное жилье. Утверждая, что после развода О. с мужем данная семья потеряла связь с армией, командование части делает все, чтобы сделать невозможным проживание матери с ребенком. Гражданка О. работает в соседней воинской части как вольнонаемная, но командиры двух воинских частей не могут договориться между собой о предоставлении жилья женщине с малолетним ребенком. Отец девочки, выплачивая алименты, видимо, считает свой родительский долг исполненным и не интересуется условиями проживания своего ребенка.
Распоряжением Губернатора Московской области от 22.01.2003 N 24-РГ "на приобретение квартир для детей-сирот в соответствии с нормами площади жилья, установленными законодательством Московской области" администрации Мытищинского района была выделена 891 тысяча рублей из резервного фонда Губернатора. Однако уже совершеннолетние граждане из числа детей-сирот до сих пор не получили жилья.
В бюджете Московской области требуется предусматривать финансирование строительства жилья детям-сиротам таким образом, чтобы граждане из числа детей-сирот получали квартиры сразу по выходу из детских домов или домов-интернатов. Однако следует предусмотреть законодательно, чтобы в течение 5 лет отчуждение предоставленного детям-сиротам жилья контролировалось государством, поскольку есть горькие примеры, когда мошенники приобретают у ребят жилье за бесценок, выселяя их в худшие условия. В социальных программах необходимо предусмотреть и средства на ремонт закрепленного за детьми-сиротами жилья, которое передается им и нуждается в ремонте.
Для защиты прав детей представляется целесообразным законом Московской области установить единый порядок предоставления жилых помещений малообеспеченным семьям, воспитывающим детей.
Право на образование
В докладе Уполномоченного за 2002 год говорилось о реорганизации профессионального училища (ПУ) N 29, основанием которой являлось постановление Правительства Московской области от 29.08.2001 N 278/28 и создание на территории действующего ПУ школы-интерната для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Уполномоченный вынужден констатировать, что это решение принято в нарушение Федерального закона "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" без предварительной экспертной оценки уполномоченным органом исполнительной власти.
Учитывая сложившиеся в училище традиции, высокий профессионализм трудового коллектива, следует провести серьезное экспертное исследование по данному вопросу и принять решение, не нарушающее прав учащихся и работающих в училище граждан.
Право на выбор профессионального образовательного учреждения у детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также выпускников коррекционных образовательных учреждений ограничено.
Так, на территории Можайского района находятся 3 профессионально-технических училища, которые готовят швей, поваров, полиграфистов, работников сельского хозяйства, однако ни одно из них не имеет общежития. В ПУ N 25 общежитие сгорело и было передано Пенсионному фонду, в ПУ N 97 общежитие отдано под квартиры, в ПУ N 70 аренда общежития прекращена.
Существовавшее ранее в д. Горки Можайского района ПУ N 77, обучавшее строительным профессиям, закрыто. Программой "Дети Подмосковья" на 2001-2003 годы" указанное здание планировалось под открытие областной вспомогательной школы-интерната для детей-сирот, но так и не было открыто. Постановлением Правительства Московской области от 22.11.2001 N 379/43 "О создании государственного образовательного учреждения Московской области для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, Можайского детского дома" на средства федерального бюджета по специальному плану на базе ПУ N 77 утверждено создание данного образовательного учреждения. Однако ни школа-интернат, ни образовательное учреждение для детей-сирот не функционирует, а помещения бывшего училища ветшают.
Профессиональные училища имеют устаревшее учебное оборудование. Выпускники училищ не всегда могут найти работу и вынуждены вновь переучиваться. Представляется целесообразным совместно с органами занятости населения разработать областную целевую программу переоснащения профессиональных училищ и лицеев современным оборудованием.
В своем ежегодном докладе за 2002 год Уполномоченный сообщил о перепрофилировании областного ПУ N 122, расположенного на территории поселка Октябрьский, в Центр психолого-педагогической реабилитации и коррекции для несовершеннолетних. Необходимость создания такого спецучреждения отстаивалась Министерством образования Московской области. Однако, из имеющихся у Уполномоченного сведений, два областных центра, занимающихся психолого-педагогической реабилитацией детей, ранее употреблявших наркотические средства, заполнены менее чем на половину от планируемого уровня. В то же время, на территории поселка Октябрьский, как сообщалось Уполномоченным в предыдущем докладе, работает всего одна общеобразовательная школа. Занятия проводятся в две смены. Более 100 выпускников 9-х классов школы, ежегодно поступавших ранее для дальнейшего обучения различным профессиям в ПУ N 122, вынуждены продолжать свое образование далеко от дома или посещать школу, перегрузка которой уже составляет более 200 учеников. Идет интенсивная застройка поселка многоэтажными домами. Детей в поселке будет больше, но в планах на предстоящий год не заложено финансирование строительства общеобразовательной школы.
Для уменьшения количества безнадзорных и беспризорных детей и для защиты права детей на образование Федеральным законом "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" предусмотрено, что органы управления образованием в пределах своей компетенции "осуществляют меры по развитию сети специальных учебно-воспитательных учреждений открытого и закрытого типа, органов управления образованием, образовательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также других образовательных учреждений, оказывающих педагогическую и иную помощь несовершеннолетним, имеющим отклонения в развитии или поведении".
В Московской области нет специальных учебных заведений открытого типа для детей с девиантным поведением, а также специального (коррекционного) образовательного учреждения закрытого типа для подростков с отклонениями в развитии, совершивших общественно опасные деяния, но не подлежащих уголовной ответственности. Необходимость создания таких учреждений подтверждается тем, что не уменьшается количество социально и педагогически запущенных подростков. Неоднократно вопрос о создании таких специальных учреждений ставился Комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав при Губернаторе Московской области.
В мае 2003 года состоялась коллегия прокуратуры Московской области по вопросам защиты прав детей на получение образования. Обсуждался вопрос о недопустимости незаконного взимания с родителей дополнительной платы за образование детей. По данным прокуратуры, с родителей в течение 2002/2003 учебного года незаконно получено более 45 миллионов рублей.
Нарушаются права детей на получение качественного образования в образовательных учреждениях. Отмечен недостаток кадров в школах. В ряде школ, особенно в муниципальных образованиях, расположенных в непосредственной близости от Москвы, нет преподавателей по таким предметам, как иностранный язык, биология, музыка, трудовое обучение, физкультура. Многие учителя вынуждены работать с двойной нагрузкой. До сих пор школы работают в две смены, что отрицательно сказывается на здоровье учеников.
Право ребенка воспитываться в семье
Согласно статье 123 Семейного кодекса Российской Федерации "дети, оставшиеся без попечения родителей, подлежат передаче на воспитание в семью на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство) или в приемную семью" и лишь при отсутствии такой возможности ребенок передается в учреждения для детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей. Семейная форма воспитания ребенка считается приоритетной.
В 1997 году был принят Закон Московской области "Об оплате труда приемных родителей и льготах, предоставляемых приемной семье". Количество приемных семей к началу 2001 года составляло менее десяти. С внесением изменений в данный Закон количество приемных семей в некоторых муниципальных образованиях (например, в Егорьевском районе) существенно увеличилось, но развитие института приемных семей в целом по области идет очень трудно. Необходимо отметить работу руководителей некоторых муниципальных образований по поддержанию семьи. Так, например, администрация Дмитровского района в целях содействия укреплению взаимопонимания между родителями и детьми приняла решение о проведении районного конкурса "Лучшая семья года - 2004".
Согласно статье 38 Конституции Российской Федерации "Материнство и детство, семья находятся под защитой государства", однако из обращений многодетных родителей следует, что помощь многодетным семьям, гарантированная Указом Президента Российской Федерации от 05.05.1992 N 431, в полном объеме не предоставляется.
Взаимодействие с Комиссией по делам несовершеннолетних
и органами опеки и попечительства
Уполномоченный и его аппарат по вопросам защиты прав детей тесно сотрудничают с Комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав при Губернаторе Московской области (далее - Комиссия).
В информационном письме Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 25.03.2002 N 21-17-02 сообщалось о том, что "на местах предпринимаются попытки принизить статус комиссий, а то и совсем их ликвидировать". Для того чтобы комиссии по делам несовершеннолетних могли в полном объеме использовать полномочия, предоставленные им статьей 11 Федерального закона "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", Генпрокуратура рекомендует региональным представительным и законодательным органам инициировать принятие законов, регламентирующих деятельность комиссий.
Представительными органами некоторых муниципальных образований Московской области приняты Положения, регулирующие деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, и созданы органы, осуществляющие помощь в работе комиссий, что существенно помогает координировать деятельность органов социальной защиты, образования, здравоохранения и внутренних дел по защите и восстановлению прав несовершеннолетних. Так, в Дмитровском районе отдел по проблемам семьи и детства работает уже более десяти лет, координируя деятельность органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. В Мытищинском районе Положение о комиссии по делам несовершеннолетних было принято депутатами в декабре 2003 года. Недостатком некоторых муниципальных актов, определяющих компетенцию комиссий по делам несовершеннолетних, является то, что они не предусматривают возможность инициирования и участия комиссий по делам несовершеннолетних в суде при решении вопроса о лишении или ограничении родительских прав, как это установлено Семейным кодексом Российской Федерации.
Однако не все органы местного самоуправления понимают значимость координации деятельности по защите и восстановлению прав детей. Так, в Люберецком районе, где детского населения более 30 тысяч, деятельность комиссии по делам несовершеннолетних и координацию деятельности органов системы профилактики безнадзорности обеспечивает всего один человек.
В прошлогоднем докладе Уполномоченный ставил вопрос о необходимости организации транзитного центра для размещения беспризорных детей, не являющихся жителями Московской области. Однако этот вопрос до сих пор не решен.
В декабре 2003 года совместно с Комиссией были проведены выезды в администрации муниципальных образований, из которых поступило наибольшее количество жалоб, с целью ознакомления с деятельностью комиссий по делам несовершеннолетних и органов опеки и попечительства. Были выявлены следующие недостатки и слабые места в работе органов опеки и попечительства, приводящие к нарушению прав несовершеннолетних:
- низкая правовая квалификация работников и отсутствие понимания того, что органы опеки и попечительства должны защищать права детей;
- неправовые действия органов опеки и попечительства;
- недостаточность полномочий;
- слабая материальная база и кадровый дефицит органов опеки и попечительства.
Органами опеки и попечительства Красногорского района практикуется выдача разрешений на перерегистрацию несовершеннолетних с места жительства родителей к бабушкам и дедушкам, что правилами регистрации не предусмотрено. Так, многодетная семья К. просила разрешения в отделе опеки и попечительства на переселение несовершеннолетнего сына из неприватизированной квартиры в частный дом, где собственником является его дед. Усматривая в этом улучшение жилищных условий мальчика и других детей этой многодетной семьи, отделом опеки и попечительства было дано такое разрешение. В результате ребенок потерял право на жилую площадь, на которой он имел право не только проживать, но и в дальнейшем право приватизации. Квартира была приватизирована без учета интересов мальчика и продана.
В городе Мытищи за несовершеннолетним Е., оставшимся без опеки (мать лишена родительских прав), было закреплено право на проживание в трехкомнатной квартире. После пожара в квартире посторонними лицами был произведен ремонт. В мае 2002 года квартира была продана. Согласие на сделку было дано законным представителем несовершеннолетнего - директором Мытищинской школы-интерната, однако договор купли-продажи от имени несовершеннолетнего был заключен начальником отдела опеки и попечительства. Согласие на сделку мальчик дал под угрозой жизни, о чем свидетельствует его заявление в милицию. Мальчику органами опеки и попечительства была приобретена однокомнатная квартира в поселке Первомайский. Квартира с мая 2002 года сдавалась неизвестным лицам, но деньги на счет несовершеннолетнего не поступали, квартплата не вносилась. Уже в январе 2003 года долг по оплате за квартиру возрос до 8 тысяч рублей, о чем поступило заявление председателя жилищного кооператива.
В Можайской воспитательной колонии содержатся дети-сироты, которые должны получать пенсии. Но в связи с задержкой перевода необходимых документов они не получают положенные пенсии по 2-3 месяца.
Девочка-сирота С. самостоятельно покинула детский дом "Хороший друг" Люберецкого района и в течение двух лет проживает в семье бывшего заместителя директора данного детского дома. Директор детского дома, зная о местонахождении девочки, официальных попыток возвращения воспитанницы в детский дом не предпринимала. Информация об отсутствии ребенка в детском доме никуда не направлялась. Несмотря на неоднократные обращения воспитанницы к директору детского дома, в Управление образования и к главе района, она не получала никакого содержания, питания и одежды. По окончании срока пребывания в детском доме девочке не выплачено выходное пособие. В 1994 году, дав согласие на продажу квартиры, в которой ранее проживал ребенок, не проверив все обстоятельства, органы опеки и попечительства нарушили ее жилищные права и право на достойный уровень жизни. В настоящий момент дело о восстановлении жилищных прав сироты находится в суде.
С жалобой на действия органов опеки и попечительства Можайского района обратился несовершеннолетний сирота К. По заключению Долгопрудненского психиатрического бюро медико-социальной экспертизы он "не может ни учиться, ни работать". С 15.10.2001 по 04.11.2002 он находился на стационарном лечении в областной психиатрической больнице N 4 в г. Рузе. Несмотря на выданную Комитетом социальной защиты населения Московской области путевку, ходатайство и необходимый пакет документов на подростка, Коломенский детский дом-интернат дважды необоснованно отказывался принимать его на постоянное проживание. Причина - ребенок-инвалид старше 16 лет, имеет психоподобные расстройства и склонность к побегам. Постановлением главы Можайского района ему была выделена комната в общежитии с получением субсидий и льгот по оплате за жилье и коммунальные услуги. В настоящее время осуществляется социальный патронат на общественных началах специалистами органа опеки и попечительства, соцзащиты и секретарем Комиссии по делам несовершеннолетних. Ребенку была определена III группа инвалидности, оказана помощь в трудоустройстве. Юноша нигде не работает, лечиться амбулаторно отказывается, попал под влияние недобросовестных граждан, замечен в кражах и, наконец, на него заведено уголовное дело. Возможности и полномочий направить его учиться, работать, и, что самое важное, проходить периодическое лечение, у органов опеки и попечительства нет. Такая категория лиц из числа детей-сирот, являющихся детьми-инвалидами (с психическими заболеваниями), нуждается в особом патронате. Возможно, этот вопрос можно урегулировать, внеся соответствующие дополнения в Закон Московской области "О патронате".
Правовая незащищенность несовершеннолетних в уголовном
процессе
Уголовно-процессуальное законодательство предусматривает повышенную правовую защиту несовершеннолетних: систему двойного представительства их интересов - защитником и законным представителем. Однако в определенных случаях закон не дает достаточных гарантий защиты.
Гражданка Т., обвиняемая по уголовному делу, обжаловала действия органов следствия. При проведении допроса ее несовершеннолетней дочери мать не извещали о допросе в "интересах следствия", и допрос был произведен в присутствии незнакомого педагога, а отец, с которым заявительница в разводе, отказался присутствовать при допросе дочери. Адвокат к допросу не привлекался. Соответственно, при таких обстоятельствах нет гарантии того, что право не свидетельствовать против близких родственников разъяснялось ребенку в полном объеме. Результатом допроса явился нервный срыв девочки.
В законе предусмотрено присутствие педагога при допросе, но не определено - это педагог, которого ребенок знает и которому доверяет, или же это сотрудник правоохранительных органов, имеющий педагогическое образование. Право законного представителя присутствовать при допросе несовершеннолетнего должно быть обязательным, а не ограничено усмотрением следователя, пределы которого не установлены. Необходимо создать все условия, чтобы ребенок осознанно давал показания, зная свои права и не подвергаясь психологическому воздействию, что должно быть удостоверено законным представителем ребенка.
Конституция Российской Федерации освобождает любого человека от обязанности свидетельствовать против близких родственников. Поэтому уголовно-процессуальным законом целесообразно вообще освободить детей от дачи таких показаний, чтобы исключить нанесение ребенку психологической травмы.
В соответствии с Конвенцией о правах ребенка Россия обязалась "обеспечить ребенку такую защиту и заботу, которые необходимы для его благополучия, принимая во внимание права и обязанности его родителей, опекунов или других лиц, несущих за него ответственность по закону, и с этой целью принимать все соответствующие законодательные и административные меры". Для реализации этого обязательства на территории Московской области защита прав ребенка должна стать приоритетной задачей органов государственной власти и местного самоуправления.
Совершенствование законодательства о защите прав и свобод
человека и гражданина
Выполняя задачу совершенствования законодательства Московской области по защите прав и свобод человека и гражданина, Уполномоченный пользовался правом законодательной инициативы, предоставленным ему Уставом Московской области.
Внесен ряд законодательных инициатив в плане реализации выводов прошлогоднего доклада Уполномоченного. Одна из них - проект закона Московской области "О внесении изменений и дополнений в Закон Московской области от 29.06.1994 N 4/22 "О социальной норме площади жилья для предоставления гражданам компенсаций (субсидий) и льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг на территории Московской области" - была внесена с целью защиты прав граждан как потребителей жилищно-коммунальных услуг.
Суть предложений: понятие "социальная норма площади жилья" в областном законе привести в соответствие с Законом Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики"; исключить нормы, допускающие неравноправие граждан в зависимости от их семейного статуса и оснований проживания; не допустить снижения уже применяемых социальных норм площади жилья и обеспечить доведение соответствующих нормативных актов до населения.
Обсуждение на "круглом столе" в Московской областной Думе законопроектов по данной теме показало, что наибольшая социальная справедливость и упорядочение отношений в рассматриваемой сфере могут быть достигнуты введением законом единой социальной нормы площади жилья на всей территории Московской области на уровне, достигнутом на сегодняшний день только в семи муниципальных образованиях.
Учитывая то, что законодательством не была установлена обязательность ответа Уполномоченному органами и должностными лицами, которым он направляет свои запросы и ходатайства, Уполномоченный по рекомендации депутатов внес на рассмотрение Московской областной Думы законопроект "О внесении изменений и дополнений в Закон Московской области "Об Уполномоченном по правам человека в Московской области".
Уполномоченный принял участие в работе над проектами законов Московской области "О патронате", "Об органах опеки и попечительства Московской области".
Уполномоченный принял участие в рассмотрении ряда проектов федеральных законов, направленных Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в органы законодательной власти субъектов Российской Федерации. При рассмотрении Московской областной Думой вопроса о выработке предложений по совершенствованию Федерального закона от 17.12.2001 N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" Уполномоченный предложил установить ответственность Пенсионного фонда Российской Федерации перед пенсионерами за неправильное начисление пенсии и за задержку начисления пенсии по вине Пенсионного фонда, а также снять ответственность с пенсионеров за излишне начисленную пенсию не по вине пенсионеров.
С участием Уполномоченного был подготовлен и принят Московской областной Думой Закон Московской области "Об административной ответственности за правонарушения, посягающие на институты государственной власти Московской области". Уполномоченный благодарен автору законопроекта депутату Московской областной Думы А.А. Горовому, Правовому управлению Правительства Московской области и Московской областной Думе за согласие на исключение из законопроекта пункта о привлечении граждан к административной ответственности в виде штрафа в размере пяти минимальных заработных плат за любое нарушение законодательных актов Московской области.
Уполномоченным было направлено в Московскую областную Думу предложение "О законодательной инициативе Московской областной Думы по внесению изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации" в части отмены фактически применяемого с 01.02.2004 годичного срока на обжалование вступивших в законную силу судебных решений. Право гражданина отстаивать свою честь и достоинство не должно быть ограничено сроком. У граждан, достигших совершеннолетия, возникает необходимость обжалования вступивших в законную силу судебных постановлений, принятых еще в период их несовершеннолетия. Если судебным постановлением нарушены права или законные интересы граждан, не привлеченных к судебному разбирательству, то они могут узнать о нарушении их прав и более чем через год после вступления такого постановления в силу.
Конституция Российской Федерации не устанавливает какие-либо ограничительные сроки для подобного обжалования. Кроме того, статья 55 Конституции Российской Федерации говорит о том, что "права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства". Ограничение срока обжалования судебных постановлений в надзорной инстанции не является необходимостью в целях соблюдения указанных выше интересов.
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.02.2000 N 3-П дает следующую трактовку возможности ограничения прав человека: "право может быть ограничено исключительно федеральным законом. Причем законодатель обязан гарантировать соразмерность такого ограничения конституционно признаваемым целям его введения. Из этого требования вытекает, что в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может использовать способы регулирования, которые посягали бы на само существо того или иного права, ставили бы его реализацию в зависимость от решения правоприменителя, допуская тем самым произвол органов власти и должностных лиц, и, наконец, исключали бы его судебную защиту. Иное противоречило бы и статье 45 Конституции Российской Федерации, согласно которой государственная защита прав и свобод гарантируется и каждый вправе защищать их всеми способами, не запрещенными законом".
Уже накоплен определенный опыт взаимодействия Уполномоченного с Московской областной Думой и с его учетом представляется целесообразным внесение соответствующих дополнений в Регламент Московской областной Думы с тем, чтобы узаконить порядок подачи и рассмотрения законодательных инициатив Уполномоченного.
Одной из форм деятельности Уполномоченного является его участие в заседаниях Правительства Московской области. Предложения Уполномоченного, направленные на корректировку обсуждаемых постановлений с точки зрения соблюдения прав и свобод человека и гражданина, содействия правовому просвещению, как правило, отражаются в принимаемых решениях. К сожалению, не нашло понимания одно из предложений Уполномоченного, направленное на защиту прав детей. Постановлением Правительства Московской области от 20.02.2004 N 97/42 "О внесении изменений и дополнений в постановление Правительства Московской области от 09.12.2002 N 593/48" была внесена поправка, лишающая студентов, воспитывающих детей, но не проживающих в Московской области, права на социальное пособие, установленное ранее. Конституция Российской Федерации не допускает дискриминацию по признаку места жительства, тем более что в данном случае речь идет о конституционном праве социального обеспечения для воспитания детей. Получается так, что студенты, обучающиеся в одном вузе, сидящие за одним столом, разделены по этому признаку. Любой ребенок на территории области вправе рассчитывать на принятый в данном регионе уровень социальной защиты.
Практика, когда решениями исполнительной власти устанавливаются права отдельных категорий граждан, должна применяться крайне деликатно, продуманно. К Уполномоченному обратилась Т., коренная жительница Подмосковья, неоднократная чемпионка Европы пятидесятых годов, с жалобой на то, что ей необоснованно отказывали в получении стипендии, право на которую для выдающихся спортсменов и ветеранов спорта, в том числе для чемпионов Европы, установлено Губернатором Московской области. Отказ Комитета по физической культуре и спорту Московской области был по надуманному и не соответствующему действительности основанию, что она, якобы, не проживала на территории Московской области и, что особенно удивительно, она не входила в областную сборную команду. В постановление Губернатора Московской области были внесены изменения, и из круга стипендиатов ветераны спорта были исключены. Но более года Заслуженный мастер спорта СССР рассчитывала на выплату стипендии. Можно спорить о социальной справедливости в данном случае, но бесспорно то, что честь и достоинство человека, принесшего славу нашей стране, задеты.
К сожалению, до сих пор не реализована прошлогодняя рекомендация Уполномоченного о принятии органами исполнительной власти Московской области нормативного акта, определяющего перечень и величины отклонения качества коммунальных услуг, предоставляемых гражданам, от установленных нормативами и договором и порядок оформления этих отклонений.
Развитие межрегионального и международного сотрудничества
в области защиты прав и свобод человека и гражданина
Уполномоченный по правам человека в Московской области в 2003 году продолжил расширение контактов с уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации, омбудсманами других государств, официальными лицами Совета Европы, представителями российских, региональных и международных правительственных и неправительственных организаций.
Уполномоченный выступил с докладом на состоявшемся в городе Калининграде 25-30 марта 2003 года VII "круглом столе" российских уполномоченных по правам человека на тему "Соблюдение прав человека - проблемы миграции и гражданства". Среди докладчиков и почетных гостей - Комиссар по правам человека Совета Европы А. Хиль-Роблес, директор Европейского института Омбудсмана Н. Шверцлер, Омбудсман Нидерландов Р. Фернхаут, Губернатор Калининградской области В. Егоров. Были представлены государственные структуры шести европейских стран и Департамент по правам человека Совета Европы. По результатам работы было принято обращение в органы государственной власти по вопросам, связанным с приобретением и восстановлением гражданства Российской Федерации.
30 июня 2003 года Уполномоченный выступил на расширенном заседании Комитета по конституционному законодательству Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации на тему "Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" и практика его применения" с предложениями по внесению поправок в законодательство.
Эти мероприятия способствовали установлению упрощенного порядка предоставления российского гражданства нашим бывшим соотечественникам.
Постоянным направлением межрегионального сотрудничества является деятельность по введению института уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации. Совместно с Костромским филиалом Межрегионального фонда "Объединение уполномоченных по правам человека" Уполномоченный провел в г. Костроме 24 марта 2003 года "круглый стол" на тему "Права человека как высшая ценность. Перспективы становления должности Уполномоченного по правам человека в Костромской области", а также встретился с Губернатором Костромской области В.А. Шершуновым и председателем Костромской областной Думы В.П. Ижицким. В настоящее время подготовлен проект закона Костромской области "Об Уполномоченном по правам человека в Костромской области".
Темой "круглого стола", состоявшегося 18-20 июня 2003 года в городе Перми, стала экологическая безопасность населения и взаимодействие общественных и государственных правозащитных институтов и организаций с предприятиями, чья деятельность потенциально опасна для окружающей среды. Уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации, представители ОАО "ЛУКОЙЛ", органов государственной власти, правозащитных организаций, обсудив острые вопросы экологической безопасности населения, приняли итоговый документ, создающий основы конструктивного правового сотрудничества по решению экологических проблем.
15-16 июля 2003 года Уполномоченный принял участие в Общероссийском совещании руководителей комиссий по правам человека при главах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, прошедшем в Москве под эгидой председателя Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации Э.А. Памфиловой. Были обсуждены механизмы взаимодействия и сотрудничества комиссий по правам человека с органами государственной власти, уполномоченными по правам человека и по правам ребенка, общественными объединениями. Участники совещания приняли резолюцию, призывающую государственные органы Российской Федерации, общественные организации России строить свою работу исходя из важнейшего конституционного приоритета - соблюдения прав человека. За помощь в проведении в августе 2003 года III Летней школы "Международные и российские механизмы защиты прав и свобод человека" Уполномоченному вручена благодарность председателя Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации Э.А. Памфиловой.
20-21 ноября 2003 года Уполномоченный принял участие во Втором Международном круглом столе с участием национальных и региональных омбудсманов стран Средней Азии и Закавказья на территории бывшего СССР, Европы и Канады, который состоялся в г. Баку под эгидой Программы развития ООН. Обсуждались проблемы защиты прав человека применительно к условиям своих стран и в аспекте международного сотрудничества. Между Уполномоченным по правам человека в Московской области и омбудсманом Азербайджанской Республики Э. Сулеймановой достигнута договоренность о взаимной помощи в защите прав жителей Подмосковья и Азербайджана. Участники "круглого стола" были официально приняты Председателем Мили Меджлиса Азербайджанской Республики М. Алескеровым и Президентом Азербайджанской Республики И. Алиевым.
Всего в 2003 году Уполномоченный по правам человека в Московской области участвовал в 15 мероприятиях международного уровня.
В течение 2003 года в офисе Уполномоченного по правам человека в Московской области прошло свыше 20 рабочих встреч с уполномоченными по правам человека из других субъектов Российской Федерации. Обсуждались острые и конкретные вопросы защиты прав граждан, повышения эффективности рассмотрения жалоб, методы совместной работы с государственными правозащитными структурами и неправительственными правозащитными организациями. Руководитель аппарата Уполномоченного по правам человека в Московской области В. Коротков представил российским омбудсманам разработанную компьютерную программу учета и контроля прохождения жалоб граждан. Эта программа принята на апробацию в 14 регионах России.
В 2003 году продолжил свою работу Координационный совет уполномоченных по правам человека. По его решению создана рабочая группа по подготовке предложений по проекту федерального закона "Об основах деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации", которую координирует Уполномоченный по правам человека в Московской области.
В рамках соглашений о сотрудничестве между российскими уполномоченными по правам человека при рассмотрении конкретных жалоб граждан оказывается взаимная помощь.
Тесные рабочие отношения Уполномоченный поддерживает с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и его аппаратом, а также с сотрудниками офиса Комиссара по правам человека Совета Европы. С Европейским институтом Омбудсмана (г. Иннсбрук, Австрия) Уполномоченный ведет регулярный обмен информацией. Международное и межрегиональное сотрудничество развивается и по линии научного сообщества. Уполномоченный в течение года участвовал в шести научных и научно-практических конференциях.
Продолжалось взаимодействие с общественными организациями: Санкт-Петербургским научно-политологическим центром "Стратегия", Комитетом за гражданские права, общероссийской общественной организацией инвалидов Союз "Чернобыль" России, Обществом жертв политических репрессий, правозащитной организацией "Восход" и многими другими.
Подробная информация об основных мероприятиях, проводившихся Уполномоченным или с его участием, представлена на веб-сайте http://ombudsmanmo.ru.
Содействие правовому просвещению
Уполномоченный решает задачу содействия правовому просвещению граждан по двум направлениям: проведение и поддержка мероприятий, способствующих распространению знаний о правах человека, а также разработка рекомендаций органам власти по развитию правового просвещения.
Уполномоченный при содействии Комитета социальной защиты населения Московской области в летнее время продолжает проводить конкурсы рисунков "Дети и их права" и сказок "Права человека в сказках" в детских оздоровительных лагерях.
В 2003 году Уполномоченный активно взаимодействовал с "Молодежной Думой России", которая представляет собой структуру, объединяющую представителей молодежных общественных и политических организаций регионов Российской Федерации.
В 2002/2003 учебном году при содействии Уполномоченного по правам человека в Московской области проводился конкурс "Права ребенка в новом веке". В областном этапе конкурса приняли участие более 20 учащихся. Победители областного этапа во всех трех возрастных категориях вошли также в число победителей российского этапа конкурса.
Уже назрела необходимость в организации областного конкурса на лучшую исследовательскую работу среди учащихся школ и студентов по проблемам обеспечения и защиты прав человека. Нужно установить достойные поощрительные награды для учащихся и руководителей работ, создать систему льгот для лауреатов конкурсов при поступлении на профильные факультеты вузов. Тогда участие в таких конкурсах и олимпиадах станет действительно массовым, что крайне важно для повышения уровня правовой культуры населения.
В 34 муниципальных образованиях Московской области Уполномоченным назначены общественные представители. Добровольные помощники помогают решать многие вопросы граждан непосредственно по месту жительства. Основными вопросами остаются: начисление пенсий, социальная защита, работа жилищно-коммунального хозяйства. Среди жителей отмечается низкий уровень правовой культуры. Люди не знают своих прав, не знают порядка подачи жалоб и заявлений. Нередко у граждан, страдающих от нарушения их прав, не появляется даже мысль о попытке защитить свои права.
Представители проводят большую просветительскую работу. Очень важна их деятельность по разъяснению порядка обращения граждан к Уполномоченному или оказанию помощи в обращении их к другим должностным лицам. Многие представители Уполномоченного помогают гражданам в оформлении исковых заявлений в суд. Через местные СМИ представители знакомят жителей с работой Уполномоченного. Ими оказана существенная помощь в проведении летних конкурсов среди детей и подростков, в проведении Дня знаний 1 сентября.
Силами общественных представителей проводятся мероприятия, имеющие целью правовое просвещение.
В городе Электросталь при содействии Уполномоченного проводится Международный конкурс детского рисунка "Прошлое, Настоящее и Будущее в творчестве детей", который оказывает большое влияние на распространение правовых знаний среди детей. В конкурсе уже приняли участие более 16 тысяч детей, из них около 3000 участников представляли 43 муниципальных образования Подмосковья.
В городе Коломне при поддержке руководства Коломенского педагогического института подготовлена база для работы бесплатной юридической консультации для жителей города под патронажем Уполномоченного. Проходя преддипломную практику, студенты юридического факультета осуществляют прием граждан. К организации приема граждан привлечена автономная некоммерческая организация "Мой дом", основным приоритетом которой является защита интересов граждан в сфере жилищно-коммунального хозяйства.
В городе Дзержинский реализуется проект "Гендерное просвещение электората избирательного округа".
Представитель Уполномоченного в городе Королеве оказывает существенную помощь гражданам, участвуя в судебных разбирательствах. Им проводится большая аналитическая работа по обобщению выявленных нарушений прав граждан.
В Подольском районе представителем Уполномоченного организован постоянно действующий семинар для учителей сельских и поселковых школ. Аналогичный семинар для сотрудников инспекции по делам несовершеннолетних и органов опеки и попечительства организуется представителем Уполномоченного в г. Серпухове.
Хочется выразить благодарность должностным лицам органов местного самоуправления, оказывающим понимание и поддержку представителям Уполномоченного.
Решая задачу содействия правовому просвещению населения, Уполномоченный в конце 2003 года направил в Московскую областную Думу специальный доклад "О состоянии правового просвещения в Московской области" и представил его Губернатору Московской области. Полностью доклад опубликован в "Вестнике Уполномоченного по правам человека в Московской области" N 2 (5) за 2003 г. и на веб-сайте Уполномоченного.
В результате анализа существующего положения с правовым просвещением в Московской области можно констатировать, что этот вопрос еще не поставлен на государственный уровень. Правовое просвещение проводится за счет усилий отдельных организаций и энтузиастов в объеме многократно меньшем, чем потребности общества. Областной программы правового просвещения, основанной на системном подходе, в Подмосковье нет.
Рекомендации международных организаций в Московской области практически не реализуются. Вместе с тем существует потребность, возможности и резервы развития правового просвещения по многим направлениям.
В специальном докладе Уполномоченного рекомендованы меры, направленные на развитие правового просвещения в части образовательного процесса, в сфере работы с детьми и молодежью вне образовательного процесса, по образованию и просвещению в местах лишения свободы.
Следует реализовать требования приказа министра образования Правительства Московской области по правовому образованию детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, во всех детских домах и домах-интернатах.
Необходимо разработать и внедрить программу обучения государственных и муниципальных служащих, проверки их знаний в области прав человека и гражданина и программу обеспечения доступности правовой информации и правовой помощи для всего населения.
Первым этапом решения проблем в области правового просвещения по вопросам прав и свобод человека и гражданина, форм и методов их защиты могла бы стать постановка задачи на разработку государственной программы правового просвещения в Московской области. Некоторые рекомендованные меры можно принимать, не дожидаясь такой программы.
В сентябре 2003 года Уполномоченным направлено предложение Губернатору Московской области об издании плаката с текстом Конституции Российской Федерации и Всеобщей декларации прав человека для размещения в публичных местах. Предложение нашло поддержку, аппарату Правительства Московской области поручено обеспечить исполнение этого вопроса.
На 32-й сессии Генеральной конференции Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), состоявшейся в сентябре 2003 года в Париже, принята стратегия ЮНЕСКО по правам человека, в соответствии с которой предлагается активизировать деятельность системы ООН в области прав человека. В среднесрочной стратегии на 2002-2007 годы поощрение и защита прав человека определены в качестве одного из приоритетов ЮНЕСКО. Развитие образования в области прав человека рассматривается в качестве неотъемлемой части права на образование. Московская область должна быть одним из первых субъектов Российской Федерации, реализовавших такой подход к правовому образованию и просвещению.
Работа со средствами массовой информации
Уполномоченный публикует информацию о своей деятельности. Работа Уполномоченного со средствами массовой информации направлена также и на правовое просвещение граждан.
За истекший период было опубликовано более 50 интервью Уполномоченного и материалов о его деятельности в газетах, на радио и телевидении федерального, областного и муниципального уровней. Текст ежегодного доклада Уполномоченного за 2002 год был включен в компьютерную справочную правовую систему "ГАРАНТ" (раздел "Законодательство Московской области") и опубликован в "Вестнике Уполномоченного по правам человека в Московской области" N 1 (4) за 2003 год и в Интернете.
Уполномоченный участвовал в проведении VII открытого фестиваля подмосковных телекомпаний "Братина" в Сергиевом Посаде. Специальным призом и дипломом Уполномоченного по правам человека в Московской области за "Лучший правозащитный телесюжет" награждена телекомпания "Медиа" г. Архангельска.
Были выпущены два номера издания "Вестник Уполномоченного по правам человека в Московской области". "Вестник" распространяется по основным библиотекам на территории Московской области, направляется должностным лицам федеральных и областных органов власти, в органы местного самоуправления, международные организации и уполномоченным по правам человека.
В 12 печатных изданиях других субъектов Российской Федерации и изданиях, осуществляемых при поддержке Департамента прав человека Совета Европы, были опубликованы доклады и выступления Уполномоченного на международных встречах, "круглых столах" и конференциях.
Продолжалось наращивание и обновление информации на веб-сайте Уполномоченного http://ombudsmanmo.ru. За год число посещений веб-сайта выросло на одиннадцать тысяч по сравнению с прошлым годом. Расширен раздел "Помощник гражданина", в котором можно прочитать ответы на часто задаваемые гражданами вопросы, получить правовые консультации, а также раздел "Конкурсы", содержащий информацию о детских и школьных конкурсах правозащитного характера. Ведется регулярная работа по размещению информации Уполномоченного на других Интернет-ресурсах.
К сожалению, областная газета "Ежедневные новости. Подмосковье" не опубликовала в 2003 году ежегодный доклад Уполномоченного. Необходимо законодательно закрепить порядок опубликования докладов Уполномоченного в областных газетах, поскольку граждане не должны быть ограничены в информации, положенной им по закону.
Несмотря на постепенное расширение сферы и способов информирования населения Московской области, еще не всем известно о возможности обращения к Уполномоченному. Это связано с недостаточным развитием в Подмосковье электронных СМИ, доступных большинству населения. Только "Радио Подмосковья", где Уполномоченный за прошедший год провел четыре прямых эфира, позволяет сегодня непосредственно общаться с населением области. Назрела необходимость создания эффективных электронных средств массовой информации Московской области, доступных большинству населения.
В 2003 году состоялись выборы Губернатора Московской области. Губернатор Московской области Борис Всеволодович Громов, получивший поддержку подавляющего большинства избирателей, в соответствии с Уставом Московской области принес присягу, в которой есть слова "клянусь уважать и защищать права и свободы человека и гражданина". В докладе о деятельности Правительства Московской области в 2003 году Губернатор отметил, что приоритетом в деятельности органов власти Московской области является защита прав и свобод граждан и создание равных гарантий социальных прав граждан, проживающих в разных муниципальных образованиях. Это дает основание быть уверенным, что реализация конституционных гарантий прав населения Подмосковья подкреплена политической волей руководства области, получившего поддержку народа.
Уполномоченный по правам человека
в Московской области
С.Б. Крыжов