Постановление от 21.06.2012 г № 30/19-П
Об итогах проведения мониторинга практики применения Закона Московской области N 39/2002-ОЗ «О размере государственной социальной помощи в Московской области»
МОСКОВСКАЯ ОБЛАСТНАЯ ДУМА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 21 июня 2012 г. N 30/19-П
ОБ ИТОГАХ ПРОВЕДЕНИЯ МОНИТОРИНГА ПРАКТИКИ ПРИМЕНЕНИЯ ЗАКОНА
МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ N 39/2002-ОЗ "О РАЗМЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
СОЦИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ В МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ"
Рассмотрев Отчет о проведении мониторинга практики применения Закона Московской области N 39/2002-ОЗ "О размере государственной социальной помощи в Московской области" за период с 1 января 2011 года по 31 декабря 2011 года, в соответствии с Законом Московской области N 46/2012-ОЗ "О правовом мониторинге в Московской области", пунктом 14 Положения о проведении в Московской областной Думе мониторинга правоприменительной практики законов Московской области, утвержденного постановлением Московской областной Думы от 03.09.2009 N 7/88-П, Московская областная Дума постановила:
1.Принять к сведению Отчет о проведении мониторинга практики применения Закона Московской области N 39/2002-ОЗ "О размере государственной социальной помощи в Московской области" за период с 1 января 2011 года по 31 декабря 2011 года. (Приложение.)
2.Поручить Комитету по вопросам охраны здоровья, труда и социальной политики подготовить проект закона Московской области "О внесении изменений в статью 2 Закона Московской области "О размере государственной социальной помощи в Московской области" в части увеличения минимального и максимального размеров государственной социальной помощи малоимущим одиноко проживающим гражданам и малоимущим семьям и изменения условий ее предоставления и внести его на рассмотрение Московской областной Думы.
3.Поручить Комитету по вопросам охраны здоровья, труда и социальной политики подготовить проект закона Московской области "О внесении изменений в статью 2 Закона Московской области "О прожиточном минимуме в Московской области" в части сохранения достигнутого уровня социальной поддержки малообеспеченных категорий граждан, являющихся получателями мер социальной поддержки, условия предоставления которых зависят от величины прожиточного минимума, и внести его на рассмотрение Московской областной Думы.
4.Опубликовать настоящее постановление в средствах массовой информации и на официальном сайте Московской областной Думы в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".
5.Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на заместителя Председателя Московской областной Думы Куликова В.П.
Председатель
Московской областной Думы
И.Ю. Брынцалов
Приложение
к постановлению
Московской областной Думы
от 21 июня 2012 г. N 30/19-П
ОТЧЕТ
О ПРОВЕДЕНИИ МОНИТОРИНГА ПРАКТИКИ ПРИМЕНЕНИЯ ЗАКОНА
МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ N 39/2002-ОЗ "О РАЗМЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
СОЦИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ В МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ"
I.Общие положения
Объект мониторинга - Закон Московской области N 39/2002-ОЗ "О размере государственной социальной помощи в Московской области" (далее - Закон Московской области N 39/2002-ОЗ).
Субъект мониторинга - Московская областная Дума, Комиссия по проведению мониторинга, созданная постановлением Московской областной Думы от 16.02.2012 N 19/7-П "О проведении мониторинга практики применения Закона Московской области N 39/2002-ОЗ "О размере государственной социальной помощи в Московской области" (далее - Комиссия).
Период проведения мониторинга - с 1 января 2011 года по 31 декабря 2011 года, время проведения мониторинга - 1 и 2 кварталы 2012 года.
Мониторинг практики применения Закона проводился в целях комплексного изучения правового регулирования вопросов в сфере оказания государственной социальной помощи на территории Московской области, проведения сравнительного анализа запланированных и полученных результатов действия законодательства Московской области в данной сфере с целью его дальнейшего совершенствования, а также в целях выявления основных функций правовых норм указанного Закона Московской области, оценки его эффективности, полноты соответствия положениям федерального законодательства.
В соответствии с указанными целями проведение мониторинга направлено на решение следующих задач:
1.Систематизация информации:
о законодательстве Российской Федерации, осуществляющем правовое регулирование общественных отношений, связанных с оказанием государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам и иным категориям граждан, проживающим на территории Московской области;
о правоприменительной практике реализации соответствующих норм Закона.
2.Анализ информации о практике применения Закона.
3.Подготовка предложений по совершенствованию законодательства Московской области в части вопросов данного мониторинга.
II.Сведения о деятельности комиссии
Постановлением Московской областной Думы от 16.02.2012 N 19/7-П "О проведении мониторинга практики применения Закона Московской области N 39/2002-ОЗ "О размере государственной социальной помощи в Московской области" для проведения мониторинга создана Комиссия в следующем составе:
1) Куликов В.П. - депутат Московской областной Думы, член фракции КПРФ;
2) Уткина Г.С. - депутат Московской областной Думы, член фракции "ЕДИНАЯ РОССИЯ";
3) Иванов А.А. - депутат Московской областной Думы, член фракции "ЕДИНАЯ РОССИЯ";
4) Живцов Э.Н. - депутат Московской областной Думы, член фракции "ЕДИНАЯ РОССИЯ";
5) Годына В.А. - первый заместитель министра социальной защиты населения Правительства Московской области;
6) Факеева Г.А. - консультант отдела правовой экспертизы Государственно-правового управления Московской областной Думы;
7) Туманова Н.Л. - руководитель Организационного управления Московской областной Думы.
Председателем Комиссии был избран Куликов В.П., заместитель Председателя Московской областной Думы.
Комиссией был разработан и утвержден план проведения мониторинга, в соответствии с которым проведены следующие мероприятия:
1.Проведен анализ законодательства Российской Федерации и законодательства Московской области по теме мониторинга.
2.Совместно с Министерством социальной защиты населения Московской области разработана и утверждена анкета по проведению мониторинга.
3.Определены респонденты мониторинга и проведено их анкетирование.
4.Проведена оценка эффективности действия соответствующих норм объекта мониторинга, изучены предложения респондентов, направленные на совершенствование законов в части рассматриваемых проблем.
5.Проведено расширенное заседание Комиссии по мониторингу с участием представителей Министерства социальной защиты населения Московской области и его территориальных подразделений в целях выявления и анализа проблем, возникших у правоприменителей в ходе исполнения Закона.
6.Выработаны предложения по совершенствованию законодательства Московской области в части вопросов данного мониторинга.
III.Проведение мониторинга
Правовые и организационные основы оказания государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам и иным категориям граждан установлены Федеральным законом от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" (далее - Федеральный закон от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ).
Государственная социальная помощь (ГСП) - предоставление малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, а также иным категориям граждан социальных пособий, социальных доплат к пенсии, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров.
Получателями государственной социальной помощи являются малоимущие семьи, малоимущие одиноко проживающие граждане и иные категории граждан, которые по независящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации.
Государственная социальная помощь оказывается в целях:
поддержания уровня жизни малоимущих семей, а также малоимущих одиноко проживающих граждан, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации;
адресного использования бюджетных средств;
усиления адресности социальной поддержки нуждающихся граждан;
создания необходимых условий для обеспечения всеобщей доступности и общественно приемлемого качества социальных услуг;
снижения уровня социального неравенства;
повышения доходов населения.
В силу положений части 1 статьи 5 Федерального закона от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, определяющие размеры, условия и порядок назначения и выплаты государственной социальной помощи малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, реабилитированным лицам и лицам, признанным пострадавшими от политических репрессий, и иным категориям граждан, предусмотренным данным Федеральным законом, в соответствии с целями, установленными этим Федеральным законом.
В рамках реализации указанных полномочий был разработан Закон Московской области N 39/2002-ОЗ, в отношении которого проводился мониторинг.
Основной целью мониторинга являлось выявление факторов, влияющих на эффективность реализации Закона, и выработка предложений по совершенствованию законодательства о государственной социальной помощи.
Для достижения целей мониторинга в соответствии с Планом мероприятий были проведены: анализ федерального законодательства по теме мониторинга, оценка эффективности действия соответствующих норм объекта мониторинга, анализ структуры малоимущих граждан, обратившихся и получивших государственную социальную помощь; изучены вопросы эффективности поддержки отдельных групп малоимущих граждан; изучены предложения респондентов, направленные на совершенствование законодательства Московской области в части вопросов данного мониторинга.
Получателями государственной социальной помощи в Московской области согласно статье 1 Закона Московской области N 39/2002-ОЗ могут быть проживающие на территории Московской области:
малоимущие семьи, которые по независящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величин прожиточных минимумов, установленных в Московской области для основных социально-демографических групп населения;
малоимущие одиноко проживающие граждане, которые по независящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленной в Московской области для соответствующей основной социально-демографической группы населения;
семьи, состоящие из граждан, являющихся пенсионерами, и одиноко проживающие граждане, являющиеся пенсионерами, среднедушевой доход которых по независящим от них причинам ниже 150 процентов величины прожиточного минимума, установленной в Московской области для соответствующей основной социально-демографической группы населения;
семьи, состоящие из ветеранов Великой Отечественной войны, и одиноко проживающие ветераны Великой Отечественной войны, среднедушевой доход которых по независящим от них причинам ниже 200 процентов величины прожиточного минимума, установленной в Московской области для соответствующей социально-демографической группы населения.
Согласно полученным в процессе мониторинга данным государственную социальную помощь в Московской области в 2011 году получили 48551 человек. За последние пять лет наметилась тенденция сокращения численности получателей государственной социальной помощи (рис. 1 - не приводится).
Рис. 1. Число получателей государственной социальной помощи
в Московской области, человек
Рисунок не приводится.
В то же время, по официальным данным, численность населения с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума в Московской области с 2007 года практически не изменилась и составляет 10,3-10,5 процента от общей численности населения региона, или более 700 тыс. человек. Основным принципом оказания государственной социальной помощи является заявительный характер ее оказания. Число малоимущих граждан, обратившихся за получением государственной социальной помощи в 2011 году, составляет лишь 1 процент от общей численности населения региона, или десятую часть официально признанных малоимущими граждан. 9 человек из 10 малоимущих не обратились в органы социальной защиты.
Объем средств, направленных на оказание государственной социальной помощи малоимущим гражданам, составил в 2011 году 159,6 млн. рублей (рис. 2 - не приводится).
Рис. 2. Общий объем средств, выделяемых из бюджета
Московской области на оказание государственной социальной
помощи, млн. руб.
Рисунок не приводится.
Традиционно к числу бедных относится довольно узкий круг лиц, имеющих определенные демографические характеристики: преклонный возраст, инвалидность, плохое здоровье, неполная семья, низкая квалификация. Однако специфика нынешней ситуации в России состоит в том, что помимо традиционно уязвимых вышеперечисленных групп в категорию бедных попадают новые большие группы - безработные, работающие с детьми, многодетные, то есть категории экономически активного населения, которые способны и должны своим трудом самостоятельно обеспечить необходимый уровень благосостояния. Согласно официальным данным 76,2 процента малоимущего населения Московской области составляет население трудоспособного возраста; 12,5 процента - дети в возрасте до 16 лет; 11,2 процента - население старше трудоспособного возраста. Высокий уровень трудоспособных граждан в общем количестве бедных обусловлен прежде всего низким уровнем оплаты труда.
Рис. 3. Структура общей численности получателей ГСП в 2011
году в Московской области
Рисунок не приводится.
Полученные в результате обследования данные свидетельствуют, что более 80 процентов получателей государственной социальной помощи (39232 человека) проживают в малоимущих семьях (рис. 3 - не приводится). Из них 65 процентов - в неполных семьях, 24 процента - в многодетных, 9 процентов - в семьях, состоящих из пенсионеров, 2 процента - в неполных семьях с детьми-инвалидами, менее 1 процента - в семьях, состоящих из пенсионеров - ветеранов Великой Отечественной войны (рис. 4 - не приводится).
Рис. 4. Структура малоимущих семей, обратившихся за ГСП
в 2011 году, в процентах
Рисунок не приводится.
91 процент (8365 человек) одиноко проживающих получателей государственной социальной помощи являются одиноко проживающими пенсионерами, 7 процентов (724 человека) - одиноко проживающими ветеранами Великой Отечественной войны, 2 процента (230 человек) - одиноко проживающими малоимущими гражданами трудоспособного возраста.
Важно, что получателями государственной социальной помощи могут быть малоимущие семьи и малоимущие одиноко проживающие граждане, которые по независящим от них причинам имеют среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации. Однако в Законе отсутствует конкретное указание на то, какие причины минимального дохода гражданина можно признать независящими от него, то есть объективными. Главным условием предоставления социальной помощи населению считается наличие трудной жизненной ситуации, с которой гражданин не может справиться самостоятельно, используя все доступные способы. Каждая ситуация рассматривается индивидуально.
Анализ структуры получателей по итогам проведенного мониторинга позволил выявить основные риски для отдельных групп населения: для трудоспособных граждан риск бедности выше, если он проживает в семье; а для граждан старше трудоспособного возраста - риск бедности выше у одиноко проживающего, чем у пенсионера, проживающего в семье.
Уважительными причинами отсутствия доходов могут являться отсутствие доходов от трудовой, предпринимательской или иной не запрещенной законом деятельности, а также отсутствие доходов в виде пособия по безработице:
у лица, которое занимается уходом за ребенком в возрасте до полутора лет независимо от получения пособия по уходу за ребенком до достижения ребенком полутора лет;
у лица, которое занимается уходом за ребенком в возрасте от полутора до трех лет либо за тремя и более детьми в возрасте до восьми лет;
у лица, которое занимается трудоустройством и состоит на учете в центре занятости населения, при условии, что перерыв в деятельности либо перерыв между ее прекращением и обращением в органы службы занятости не превысил одного месяца;
у лица, которое занимается уходом за членом семьи (кроме ухода за ребенком или детьми), временно нуждающимся в постороннем уходе (помощи, надзоре) по заключению лечебного учреждения;
у лица, которое занимается уходом за пожилым членом семьи, достигшим восьмидесятилетнего возраста либо нуждающимся в постоянном уходе по заключению лечебного учреждения, либо за членом семьи, являющимся инвалидом I группы, а также ребенком-инвалидом в возрасте до 18 лет, если лицу, осуществляющему уход, назначена соответствующая компенсационная выплата;
у лица, которое обучается в образовательном учреждении высшего или среднего профессионального образования, с отрывом от производства, в аспирантуре при образовательном учреждении высшего профессионального образования и научно-исследовательском учреждении, находящегося в академическом отпуске по медицинским показаниям, при этом причина отсутствия указанных видов доходов признается уважительной, если указанному лицу назначена соответствующая компенсационная выплата;
у лица, находящегося на амбулаторном или стационарном излечении на все время болезни.
Постановлением Правительства Московской области от 23 апреля 2004 года N 240/15 "Об утверждении порядка оказания государственной социальной помощи в Московской области" независящие от граждан причины определены как объективные жизненные ситуации, при которых граждане не в состоянии самостоятельно увеличить свои доходы и которые являются основанием для назначения им государственной социальной помощи. К ним отнесены:
низкий трудовой потенциал семьи, в которой все члены являются пенсионерами;
низкий трудовой потенциал семьи, в которой число нетрудоспособных членов семьи превышает число трудоспособных (от двух и более нетрудоспособных членов семьи на одного трудоспособного, в том числе дети в возрасте до 18 лет);
низкий трудовой потенциал семьи в связи с длительным заболеванием (более 3 месяцев) трудоспособных членов семьи или необходимостью ухода за инвалидами, престарелыми гражданами (по заключению органов здравоохранения);
низкий трудовой потенциал неполной семьи, воспитывающей ребенка-инвалида (детей-инвалидов);
низкий трудовой потенциал неполной семьи, воспитывающей ребенка до 3 лет;
иные причины.
В ходе мониторинга был исследован вопрос о необходимости расширения групп или категорий граждан, нуждающихся в государственной социальной помощи по объективным причинам, на который положительно ответили 17 респондентов, а 54 - отрицательно. При этом положительно ответившие респонденты отмечали чаще всего категории, которые в большинстве своем не исключены из получателей государственной социальной помощи, а именно:
семьи, имеющие на воспитании детей-инвалидов в возрасте до 18 лет, среднедушевой доход которых по независящим от них причинам ниже 150 процентов величины прожиточного минимума, установленной в Московской области для соответствующей основной социально-демографической группы населения;
неполные семьи с ребенком до 7 лет при невозможности устройства ребенка в дошкольное учреждение;
неполные и многодетные семьи, имеющие детей в возрасте 18-22 лет, обучающихся на дневных отделениях в высших и средних специальных учебных заведениях;
неполная семья, в составе которой одинокая мать с ребенком до 3 лет, независимо от количества членов семьи, зарегистрированных совместно по одному адресу;
семья пенсионеров с несовершеннолетними детьми;
семья с тремя детьми до 18 лет при условии, что оба родителя работают в бюджетной сфере;
одиноко проживающие граждане, являющиеся инвалидами, а также семьи, состоящие из граждан, являющихся инвалидами, среднедушевой доход которых по независящим от них причинам ниже 250 процентов величины прожиточного минимума, установленной в Московской области для соответствующей основной социально-демографической группы населения.
Нормы, устанавливаемые Федеральным законом N 178-ФЗ, тесно взаимосвязаны с Федеральным законом от 5 апреля 2003 года N 44-ФЗ "О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи" (далее - Федеральный закон от 5 апреля 2003 года N 44-ФЗ), Федеральным законом от 24 октября 1997 года N 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации", другими нормативными актами, устанавливающими основы государственной социальной помощи.
При этом Федеральный закон от 5 апреля 2003 года N 44-ФЗ, как и отражено в его названии, устанавливает порядок учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи. В соответствии со статьями 4, 5 Федерального закона от 5 апреля 2003 года N 44-ФЗ расчет среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина производится исходя из суммы доходов членов семьи или одиноко проживающего гражданина за три последних календарных месяца, предшествующих месяцу подачи заявления об оказании государственной социальной помощи. При расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина учитывается сумма доходов каждого члена семьи или одиноко проживающего гражданина, полученных как в денежной, так и в натуральной форме.
Среднедушевой доход семьи при решении вопроса о признании ее малоимущей и об оказании ей государственной социальной помощи рассчитывается путем деления одной трети суммы доходов всех членов семьи за расчетный период на число членов семьи.
Доход одиноко проживающего гражданина при решении вопроса о признании его малоимущим и об оказании ему государственной социальной помощи определяется как одна треть суммы его доходов за расчетный период.
Анализ данных, представленных респондентами мониторинга, по размеру среднемесячного дохода малоимущего гражданина, обратившегося и получившего государственную социальную помощь в 2011 году в Московской области показал, что среднедушевые денежные доходы семей, имеющих детей, трудоспособных одиноко проживающих граждан ниже, чем в среднем по всем домохозяйствам (рис. 5 - не приводится).
Рис. 5. Средний размер дохода, приходящийся на получателя
государственной социальной помощи в 2011 году, в рублях
Рисунок не приводится.
Более высокий среднедушевой доход групп населения старше трудоспособного возраста (пенсионеры, ветераны) определяется тем, что именно эта группа составляет главный контингент получателей мер социальной поддержки и денежных выплат. При расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи учитываются денежные эквиваленты полученных членами семьи льгот и социальных гарантий, установленных органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями. Кроме того, с 2010 года в целях повышения уровня жизни пенсионеров введена норма, согласно которой пенсионерам, доход которых ниже прожиточного минимума пенсионера, гарантируется государственная социальная помощь в виде доплаты к пенсии до уровня прожиточного минимума в целом по Российской Федерации (если прожиточный минимум в субъекте меньше федерального) или до уровня прожиточного минимума в субъекте Российской Федерации (если прожиточный минимум в субъекте больше федерального) (Федеральный закон от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ). Тем самым государство гарантирует пенсионеру соответствующий уровень материального (социального) обеспечения, которым является прожиточный минимум пенсионера. Доплаты пенсионерам в Московской области в 2011 году осуществлялись до 4932 рублей. Инвалидам Великой Отечественной войны и участникам Великой Отечественной войны, признанным инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья и других причин, за счет бюджета области в 2011 году осуществлялась ежемесячная доплата к пенсии для доведения размера пенсий с учетом компенсаций, повышений и надбавок до 10000 рублей в месяц.
Основным показателем, в соответствии с которым семья или одиноко проживающий гражданин может быть отнесен к категории малоимущих, является отношение среднедушевого дохода к величине прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации (рис. 6 - не приводится).
Рис. 6. Сравнение величины прожиточного минимума со средним
доходом малоимущего гражданина, получившего ГСП, в 2011 году
по основным группам получателей, определенных Законом
Московской области N 39/2002-ОЗ
Рисунок не приводится.
Разница между величиной прожиточного минимума для соответствующей категории населения и среднедушевым располагаемым доходом составляет дефицит располагаемого среднедушевого ресурса (дефицит дохода), покрыть который необходимо для поддержания минимального уровня жизни малоимущего. Как видно из полученных в результате мониторинга данных, указанный дефицит имеет место для одиноко проживающих граждан, для малоимущих семей с детьми (рис. 7 - не приводится).
Рис. 7. Дефицит дохода по основным группам получателей ГСП
в 2011 году в Московской области, в рублях
Рисунок не приводится.
Для одиноко проживающего трудоспособного гражданина дефицит дохода составляет 3100,15 рубля в месяц, для получателя в малоимущей неполной семье - 1990,33 рубля, в малоимущей семье с детьми-инвалидами - 1207,83 рубля, в малоимущей многодетной семье - 1620,61 рубля.
Согласно официальным данным Федеральной службы государственной статистики средний дефицит располагаемого ресурса в расчете на одного члена малоимущего домашнего хозяйства в Московской области равен 2129,3 рубля, в расчете на одно домашнее хозяйство - 7127,6 рубля.
Размер государственной социальной помощи в расчете на месяц согласно статье 2 Закона Московской области N 39/2002-ОЗ составляет для малоимущей семьи и для малоимущего одиноко проживающего гражданина - 50 процентов от разницы между величиной прожиточного минимума (суммой для семьи) и общим доходом гражданина (общим доходом семьи). При этом размер дефицита располагаемого среднедушевого ресурса в расчете на месяц превышает максимальный размер государственной социальной помощи, установленный Законом Московской области N 39/2002-ОЗ в размере 1000 рублей в месяц.
Таким образом, при оказании государственной социальной помощи в случае выплаты помощи в максимально установленном размере в расчете на месяц не решается задача предотвращения нуждаемости путем восстановления до минимально необходимых размеров среднедушевого дохода малоимущего гражданина (семьи). Получив государственную социальную помощь, малоимущий гражданин (семья) не выходит из категории нуждающегося и фактически имеет право и часто обращается за государственной социальной помощью во второй раз.
Необходимо учитывать, что решить проблемы части малоимущих мерами социальной помощи невозможно не только по причине бюджетных ограничений, но и в силу экономической нецелесообразности. Так как значительное увеличение категорий получателей или размеров выплат государственной социальной помощи не должно приводить к росту доли экономически неактивного населения трудоспособного возраста и социальному иждивенчеству.
Одним из принципов оказания государственной социальной помощи является дифференциация условий ее предоставления и ее размера в зависимости от среднедушевого дохода, возраста и категории граждан, которым она предоставляется. Для пенсионеров и ветеранов Великой Отечественной войны в целях оказания государственной социальной помощи сравнение среднедушевого дохода идет с величиной прожиточного минимума пенсионера, увеличенной в 1,5 и 2 раза соответственно.
Рис. 8. Сравнение среднего дохода пенсионера и ветерана
Великой Отечественной войны с величиной прожиточного
минимума, учитываемой в целях назначения ГСП
Рисунок не приводится.
Дефицит дохода до соответствующей величины прожиточного минимума, учитываемого для назначения государственной социальной помощи, в группе одиноко проживающих пенсионеров и в семьях, состоящих из пенсионеров, составляет 1300-1400 рублей, в группе одиноко проживающих ветеранов Великой Отечественной войны и в семьях, состоящих из ветеранов Великой Отечественной войны, - около 2000 рублей.
Размер государственной социальной помощи в расчете на месяц для указанных категорий составляет:
для семей, состоящих из граждан, являющихся пенсионерами, - в размере разницы между 150 процентами суммы величин прожиточных минимумов, установленных в Московской области для соответствующих основных социально-демографических групп населения, к которым относятся члены семьи, и общим доходом семьи;
для одиноко проживающего гражданина, являющегося пенсионером, - в размере разницы между 150 процентами величины прожиточного минимума, установленной для соответствующей основной социально-демографической группы населения, и общим доходом гражданина;
для семей, состоящих из ветеранов Великой Отечественной войны, а также для одиноко проживающих ветеранов Великой Отечественной войны - в размере разницы между 200 процентами величины прожиточного минимума, установленной в Московской области для соответствующих социально-демографических групп населения, и общим доходом семьи или доходом одиноко проживающего гражданина.
При этом размер государственной социальной помощи на одного члена семьи или одиноко проживающего гражданина не может быть менее 300 рублей и не должен превышать 1000 рублей в месяц, или 6000 рублей в календарном году, а на одиноко проживающего ветерана Великой Отечественной войны или члена семьи, состоящей из ветеранов Великой Отечественной войны, не может быть менее 300 рублей и не должен превышать 1000 рублей в месяц, или 7000 рублей в календарном году.
Согласно полученным в ходе мониторинга данным государственная социальная помощь в среднем для одиноко проживающего гражданина покрывает лишь пятую часть дефицита его дохода в месяц и составляет 13 процентов его среднемесячного дохода; для одиноко проживающего пенсионера или семей пенсионеров - почти половину разницы между доходом и 150 процентами прожиточного минимума и составляет около 9 процентов его среднемесячного дохода; для одиноко проживающего ветерана Великой Отечественной войны или семей из их числа - менее трети разницы между доходом и двумя прожиточными минимумами (менее 7 процентов его дохода). Для малоимущих многодетных семей государственная социальная помощь в расчете на месяц на одного человека в семье покрывает 38 процентов дефицита дохода; для малоимущих неполных семей с детьми-инвалидами - 45 процентов; для малоимущих неполных семей, имеющих детей, - менее 30 процентов (рис. 9 - не приводится).
Доля государственной социальной помощи в среднем доходе на одного человека в малоимущей неполной и малоимущей многодетной семье составляет 10,1 процента, в доходе малоимущей семьи с детьми-инвалидами - 8,5 процента, что позволяет сделать вывод о ее невысокой эффективности. Более существенными по размеру оказываются жилищные субсидии для малоимущих, детские пособия, помощь инвалидам, различные натуральные льготы (транспорт, протезы, лекарства, курортное лечение), бесплатные услуги специализированных социальных учреждений для проблемных детей, лиц, нуждающихся в постороннем уходе, различные программы для групп со специфическими потребностями, находящихся в зоне риска бедности.
Рис. 9. Сравнение среднего размера государственной
социальной помощи с дефицитом дохода малоимущего гражданина
по основным группам получателей, определенных Законом
Московской области
N 39/2002-ОЗ, в рублях
Рисунок не приводится.
По результатам анализа полученных данных, Комиссией по мониторингу сделан вывод о необходимости увеличения минимальных и максимальных размеров оказываемой государственной социальной помощи для поддержания уровня жизни малоимущих граждан, а также отмечена целесообразность проработки вопроса по изменению условий ее предоставления отдельным категориям при соблюдении принципа адресности и объективной нуждаемости.
Неотъемлемой частью законодательства о государственной социальной помощи является определение индикатора бедности - величины прожиточного минимума.
Правовая основа для определения прожиточного минимума в Российской Федерации и его учета при установлении гражданам Российской Федерации государственных гарантий получения минимальных денежных доходов и при осуществлении других мер социальной защиты граждан Российской Федерации устанавливается Федеральным законом от 24 октября 1997 года N 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации". Бюджет прожиточного минимума, рекомендуемый как основа социальных гарантий, представляет собой набор товаров и услуг, удовлетворяющих самые насущные текущие потребности человека на уровне таких нормативов, ниже которых нарушается физическая активность и здоровье. Сюда входят расходы на питание и непродовольственные товары краткосрочного пользования, включая оплату за жилье, транспорт, связь и ремонт предметов домашнего обихода, а также налоги и иные платежи. В соответствии с Федеральным законом от 8 декабря 2010 года N 332-ФЗ "О потребительской корзине в целом по Российской Федерации в 2011-2012 годах", сохранившим потребительскую корзину в составе и объемах, которые предусмотрены Федеральным законом от 31 марта 2006 года N 44-ФЗ "О потребительской корзине в целом по Российской Федерации", структура расходов сегодняшнего бюджета прожиточного минимума выглядит следующим образом: на питание - 33,3 процента, на непродовольственные товары - 14 процентов, на услуги - 45,3 процента, на расходы по обязательным платежам и сборам - 7,4 процента (постановление Правительства Московской области от 21 марта 2012 N 334/10).
Потребительская корзина должна пересматриваться раз в пять лет, однако начиная с 1999 года она фактически не менялась, а лишь пролонгировалась до настоящего момента. В условиях инфляционных процессов, изменения структуры основных расходов в бюджетах семей и динамичных изменений в структуре потребления официальный норматив бедности морально и физически устарел. Действующая минимальная потребительская корзина не отвечает задачам динамичного развития страны, поскольку сохраняет все признаки "модели выживания".
Начиная с третьего квартала 2011 года до настоящего времени величина прожиточного минимума по основным социально-демографическим группам населения в Московской области уменьшается, что определяет резкое ухудшение материального положения малообеспеченных жителей Московской области. Действующей редакцией статьи 2 Закона Московской области N 13/98-ОЗ "О прожиточном минимуме в Московской области" предусмотрено, что при уменьшении величины прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в Московской области на очередной квартал для оказания необходимой государственной социальной помощи и социальной поддержки малоимущим гражданам применяется величина прожиточного минимума, установленная на квартал, предшествующий кварталу, в котором произошло первое снижение величины прожиточного минимума. Комиссия полагает необходимым внести изменение в Закон Московской области "О прожиточном минимуме в Московской области", позволяющее при предоставлении мер социальной поддержки применять максимальную величину прожиточного минимума, установленную за предыдущие кварталы, в целях сохранения достигнутого уровня социальной поддержки малообеспеченных граждан.
Использование бюджета прожиточного минимума в качестве минимальных социальных гарантий для семей с детьми может оправдываться лишь кризисным состоянием российской экономики. Необходимо повышать границу социальных гарантий гражданам до потребительского бюджета более высокого уровня. Критерием минимального индивидуального потребления и доходов должен стать прожиточный минимум, который основывается на бюджете материальной обеспеченности более высокого стандарта, учитывающем весь круг основных потребностей.
Выводы
Анализ федерального законодательства, законодательства Московской области, данные анкетирования, проведенного во всех территориальных подразделениях Министерства социальной защиты населения Московской области, позволил сделать следующие выводы.
1.Среди малообеспеченных (бедных) велика доля групп, где бедность наиболее опасна по своим социальным и экономическим последствиям, прежде всего в семьях с детьми и среди работающих. Что в итоге чревато падением качества человеческого потенциала страны в будущем. Анализ данных, представленных респондентами мониторинга, по размеру среднемесячного дохода малоимущего гражданина, обратившегося и получившего государственную социальную помощь в 2011 году в Московской области показал, что среднедушевые денежные доходы семей, имеющих детей, трудоспособных одиноко проживающих граждан ниже, чем в среднем по всем домохозяйствам.
2.Роль государственной социальной помощи в доходах населения невелика. По данным мониторинга ежемесячные социальные пособия на семью составили около 10 процентов, что позволяет сделать вывод о ее невысокой эффективности.
3.При оказании государственной социальной помощи в группах малоимущих одиноко проживающих граждан, не являющихся пенсионерами, малоимущих семьях с детьми в случае выплаты помощи в максимально установленном размере в расчете на месяц не решается задача предотвращения нуждаемости путем восстановления до минимально необходимых размеров среднедушевого дохода малоимущего гражданина (семьи) - бюджета прожиточного минимума. Необходимо увеличить размер государственной социальной помощи в целях поддержания уровня жизни малоимущих граждан.
4.В условиях инфляционных процессов, изменения структуры основных расходов в бюджетах семей и изменений в структуре потребления официальный норматив бедности морально и физически устарел. Получение доходов в размере прожиточного минимума позволяет говорить о состоянии "умеренной бедности" - об уровне жизни, при котором удовлетворяются элементарные потребности (физиологические, социальные), но нет возможности удовлетворить потребности более сложные и высокие. Необходима дальнейшая дифференциация условий предоставления государственной социальной помощи в зависимости от величины прожиточного минимума, учитываемого в целях ее предоставления.
5.Государственная социальная помощь должна оказываться преимущественно на основе заявительного подхода. Это важно, так как в данном случае снимается вопрос о законности требования проверки информации о доходе граждан, претендующих на социальную помощь.
Комиссия считает необходимым предложить:
1.Поручить Комитету по вопросам охраны здоровья, труда и социальной политики подготовить проект закона Московской области "О внесении изменений в статью 2 Закона Московской области "О размере государственной социальной помощи в Московской области" в части увеличения минимального и максимального размеров государственной социальной помощи малоимущим одиноко проживающим гражданам и малоимущим семьям и изменения условий ее предоставления и внести его на рассмотрение Московской областной Думы.
2.В целях сохранения достигнутого уровня социальной поддержки малообеспеченных категорий граждан, являющихся получателями мер социальной поддержки, зависящих от величины прожиточного минимума, поручить Комитету по вопросам охраны здоровья, труда и социальной политики подготовить проект закона Московской области "О внесении изменений в статью 2 Закона Московской области "О прожиточном минимуме в Московской области".
Приложение
к Отчету о проведении мониторинга
практики применения Закона
Московской области N 39/2002-ОЗ
"О размере государственной
социальной помощи
в Московской области"
ИНФОРМАЦИЯ
О РЕЗУЛЬТАТАХ МОНИТОРИНГА ПРАКТИКИ ПРИМЕНЕНИЯ ЗАКОНА
МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ N 39/2002-ОЗ "О РАЗМЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
СОЦИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ В МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ" ЗА ПЕРИОД С 1 ЯНВАРЯ
2011 ПО 31 ДЕКАБРЯ 2011 ГОДА
N
п/п
социальную помощь, чел.
помощи, тыс. руб.
государственную социальную помощь в 2011 году:
помощь
гражданина, руб.
одиноко проживающему гражданину за месяц, руб.
мес.
за год, руб.
помощь
одиноко проживающему пенсионеру за месяц, руб.
мес.
за год, руб.
помощь
одиноко проживающему ветерану за месяц, руб.
мес.
за год, руб. (на человека)
помощь
гражданина в семье, руб.
одиноко проживающему гражданину в семье за месяц, руб.
мес.
одиноко проживающему гражданину в семье за год, руб.
помощь
гражданина в семье, руб.
одиноко проживающему гражданину в семье за месяц, руб.
мес.
одиноко проживающему гражданину в семье за год, руб.
помощь
гражданина в семье, руб.
одиноко проживающему гражданину в семье за месяц, руб.
мес.
одиноко проживающему гражданину в семье за год, руб.
помощь
гражданина в семье, руб.
одиноко проживающему гражданину в семье за месяц, руб.
мес.
одиноко проживающему гражданину в семье за год, руб.
помощь
гражданина в семье, руб.
одиноко проживающему гражданину в семье за месяц, руб.
мес.
одиноко проживающему гражданину в семье за год, руб.
совершенствования Закона Московской области N 39/2002-ОЗ
"О размере государственной социальной помощи в Московской
области" Вы видите":
государственной социальной помощи
назначения государственной социальной помощи
учитываемого при сравнении с величиной общего дохода
получателей государственной социальной помощи
согласно которым происходит назначение государственной
социальной помощи
введение в Закон Московской области N 39/2002-ОЗ "О размере
государственной социальной помощи в Московской области"
дополнительных категорий граждан или семей для
предоставления им государственной социальной помощи?"