Решение Областной Думы Московской области от 23.03.1994 № 5/11
О КОНЦЕПЦИИ СОДЕРЖАНИЯ, СТРУКТУРЫ И НОРМАТИВНОГО НАПОЛНЕНИЯ ПРОЕКТА "ПОЛОЖЕНИЯ О ПОРЯДКЕ ПОДГОТОВКИ, ПРИНЯТИЯ И РЕГИСТРАЦИИ УСТАВОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ
МОСКОВСКАЯ ОБЛАСТЬ ОБЛАСТНАЯ ДУМА РЕШЕНИЕ 23 марта 1994 г. N 5/11О КОНЦЕПЦИИ СОДЕРЖАНИЯ, СТРУКТУРЫ И НОРМАТИВНОГО НАПОЛНЕНИЯ ПРОЕКТА "ПОЛОЖЕНИЯ О ПОРЯДКЕ ПОДГОТОВКИ, ПРИНЯТИЯ И РЕГИСТРАЦИИ УСТАВОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ Рассмотрев представленный Комитетом по организации власти иуправления проект Концепции содержания, структуры и нормативногонаполнения проекта "Положения о порядке подготовки, принятия ирегистрации Уставов местного самоуправления в Московской области",Московская областная Дума решила: 1. Одобрить Концепцию содержания, структуры и нормативногонаполнения проекта "Положения о порядке подготовки, принятия ирегистрации Уставов местного самоуправления в Московской области"(приложение). 2. Поручить Комитету по вопросам организации власти иуправления продолжить работу над Положением о порядке подготовки,принятия и регистрации Уставов местного самоуправления в Московскойобласти и внести его для рассмотрения на заседание Думы во IIквартале 1994 года. 3. Контроль за выполнением данного решения возложить напредседателя Комитета по вопросам организации власти и управленияИгнатова В.И. Председатель Московской областной Думы А.А. Воронцов Приложение к решению Мособлдумы от 23.03.94 N 5/11 КОНЦЕПЦИЯсодержания, структуры и нормативного наполнения проекта "Положения о порядке подготовки, принятия и регистрации Уставов местного самоуправления в Московской области" Настоящий проект подготовлен в порядке поэтапного обеспечениярешения Московской областной Думы от 03.02.94 N 7/6 "О реформеместного самоуправления в Московской области на период поэтапнойконституционной реформы". Принятый документ создает нормативнуюбазу, необходимую для возможного оформления статуса субъектовсамоуправления в настоящее время, и в дальнейшем должен войти каксоответствующий раздел в Устав Московской области. Предлагается следующий план содержания Положения: Раздел I "Общие положения". Раздел II "Объекты и субъекты правоотношений, регулируемыхуставами самоуправления": Раздел III "Требования, предъявляемые к Уставамсамоуправления". Раздел IV "Порядок принятия уставов самоуправления". Раздел V "Порядок регистрации уставов самоуправления". Раздел VI "Заключительные положения". I. Предполагалось бы в рамках Раздела выделить в качествеосновополагающих и раскрыть следующие вопросы: 1. Цели и задачи настоящего Положения; 2. Нормативно-правовая база; 3. Понятия (терминология), вводимые для целей настоящегоПоложения; - т.е. определение (создание) нормативно-понятийногоаппарата, опираясь на который, можно было бы последовательно исодержательно развернуть документ в целом. При разработке концепцииПоложения возникла необходимость введения в текст новойспецифической терминологии, причем таким образом, чтобы ее можнобыло бы использовать не только в этом документе, но и применять дляцелей других аналогичных документов, в т.ч. и Устава Московскойобласти. К примеру, предлагается включить в текст и раскрытьследующим образом такие термины: - Устав местного самоуправления - свод норм и правил,описывающих, регламентирующих и регулирующих функции местногосамоуправления, осуществляемые территориальными общностями в своихинтересах и под свою ответственность. - территориальная общность - исторически (административно)сложившееся поселение (группа поселений, населенная местность),обладающее собственными или переданными в ее ведение имуществом,ресурсами, финансовыми средствами. II. В Разделе предлагалось бы раскрыть следующие вопросы: 1. Объекты, деятельность которых регулируется Уставом; 2. Субъекты права, регулируемого Уставом; 3. Инициаторы подготовки и принятия Уставов. При раскрытии содержания этого раздела необходимо определить и нормативно закрепить перечни объектов и субъектов правоотношений, регулируемых уставами самоуправления. При этом необходимо иметь в виду, что права и обязанности граждан закреплены в Конституции РФ и не могут быть ограничены или расширены актами субъектов Федерации, и Уставы самоуправления в предписывающей части должны быть ориентированы прежде всего на органы самоуправления, юридических и физических лиц, исходя из прав и обязанностей объектов и субъектов указанных правоотношений, определяется возможность их влияния на нормопредписывающие и норморазрешающие положения Уставов самоуправления, т.е. наделение их законодательной инициативой на любой стадии подготовки, принятия, регистрации и действия Уставов, а равно их изменений и дополнений. В Положении предлагается закрепить процедуру внесения проектов Уставов самоуправления (проектов изменений и дополнений к ним) инициаторами, а также основания и процедуру возможного отклонения этих инициатив. III. В Разделе Положения необходимо было бы нормативноустановить требования к текстовой и содержательной части Уставовсамоуправления, которые условно можно было бы разделить на четыреследующие части: 1. Соответствие типовому Уставу самоуправления; 2. Безусловно-обязательные требования к редакции Уставов; 3. Условно-обязательные требования к редакции Уставов; 4. Общие принципы формирования текстовой части Устава (разделы,главы, параграфы, статьи и т.п.). Предполагается, что Положение, через закрепление в своем текстеопределенных норм, будет предъявлять определенные требования ксодержанию, редакции текста и нормам Уставов самоуправления, причемимеется в виду, что часть норм будет непрямого действия, а иметьотсылочный к "Типовому Уставу местного самоуправления" характер.Кроме того в Положении следовало бы четко определить перечень норм,подлежащих обязательному включению в Устав в остро установленнойформе (редакции), а также общих норм, наличие которых в текстеУстава является обязательным, но выбор конкретных их форм, рамокприменения и порядка действия целесообразно отнести к компетенциисамоуправления. Для установления в определенных границах порядкаединообразия формирования текста Устава было бы целесообразно врекомендательном плане дать в Положении общую схему (принципы)построения Устава, его разделов, подразделов, приложений и пр.Дополнительно к вышеизложенному необходимо установить переченьобязательных приложений к Уставу самоуправления. Таковыми могут бытьк примеру: карты и земельные планы, имущественные описи, договоры сгосударственными органами и другими органами самоуправления,гражданские декларации, хартии и пр. IV. В Разделе Положения необходимо отработать процедуру(механизм) принятия уставов самоуправления, причем не детализируянеобходимой процедуры, принципиально важно определитьосновополагающие принципы самоуправления, решение по которымпринимается исключительно всеми гражданами (референдум). Но учитываято обстоятельство, что Устав самоуправления объемный документ,разработка которого носит долговременный характер, то целесообразнобыло бы предусмотреть возможность его пораздельного принятия. Исходяиз вышеизложенного в Разделе IV следует определить порядок принятияУставов самоуправления пораздельно или в целом одним из следующихобразом: 1. процедура принятия органами самоуправления; 2. процедура принятия референдумом; 3. процедура комбинированного принятия (основополагающиепринципы - референдумы, остальные разделы и в целом - органамисамоуправления). В положении должны быть установлены определенные критерии,позволяющие сделать однозначный вывод о факте принятия илиотклонения Устава самоуправления. V. В Разделе устанавливается порядок регистрации Уставовсамоуправления. Для разработки необходимой для этого процедурыпредстоит рассмотреть следующие вопросы: 1. органы, осуществляющие регистрацию Уставов самоуправления; 2. требования к документации, предъявленной к регистрации; 3. сроки рассмотрения и регистрации Уставов; 4. судебное (внесудебное) урегулирование конфликтов; 5. вступление в законную силу Уставов самоуправления. При определении регистрирующих органов и их полномочий было быцелесообразно рассмотреть вопрос о консультационной и информационнойфункциях, которые поручить либо этим органам, либо третьим лицам,кроме того необходимо определить процедуру экспертных заключений поУставу самоуправления перед его принятием и регистрацией. ВПоложении следует нормативно закрепить исчерпывающий переченьдокументов, представляемых для регистрации Устава, срокирассмотрения этих документов и возможные решения органов регистрациипо Уставу самоуправления. Прицельно важно в судебном порядкезащитить права и законные интересы как территориальных общностей,так и органов государственной власти, а также третьихзаинтересованных лиц. Поэтому Положение должно в обязательномпорядке предусмотреть процедуру урегулирования возможных конфликтов,связанных с регистрацией Уставов самоуправления. И, наконец, в этомРазделе необходимо нормативно закрепить порядок и срок вступления взаконную силу Уставов самоуправления. VI. Раздел Положения предположительно мог бы состоять ихследующих подразделов: 1. порядок изменения, дополнения или отмены Уставовсамоуправления; 2. порядок приведения местных нормативных актов в соответствиес Уставами самоуправления; 3. ответственность должностных лиц и органов самоуправления. Исходя из смысла предложенных подразделов, Раздел VI нормативнопроцедурно формирует состояние дел и обыденной практики послевступления в законную силу Уставов самоуправления, т.е. определяетвозможность и порядок изменений Уставов, устанавливаетправоотношения между Уставом и местными нормативными актами,устанавливает ответственность за нарушение Устава. Предложенная Концепция, в случае утверждения, будет развернутав "Положении о порядке подготовки, принятия и регистрации Уставовместного самоуправления в Московской области" и представленаМосковской областной Думе для принятия за ОСНОВУ.