Постановление Областной Думы Московской области от 24.11.2011 № 21/176-П
Об итогах проведения мониторинга практики применения Закона Московской области N 29/2009-оз "О порядке предоставления права пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения"...
МОСКОВСКАЯ ОБЛАСТЬ ОБЛАСТНАЯ ДУМА ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 24 ноября 2011 г. N 21/176-П Об итогах проведения мониторинга практики применения Закона Московской области N 29/2009-оз "О порядке предоставления права пользования участками недр, содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участками недр местного значения" Рассмотрев Отчет о проведении мониторинга практики примененияЗакона Московской области N 29/2009-ОЗ "О порядке предоставленияправа пользования участками недр, содержащими месторожденияобщераспространенных полезных ископаемых, или участками недрместного значения" за период с 10 января 2010 года по 31 декабря2010 года, в соответствии с пунктом 14 Положения о проведении вМосковской областной Думе мониторинга правоприменительной практикизаконов Московской области, утвержденного постановлением Московскойобластной Думы от 03.09.2009 N 7/88-П, Московская областная Дума постановила: 1. Принять к сведению Отчет о проведении мониторинга практикиприменения Закона Московской области N 29/2009-ОЗ "О порядкепредоставления права пользования участками недр, содержащимиместорождения общераспространенных полезных ископаемых, илиучастками недр местного значения" за период с 10 января 2010 года по31 декабря 2010 года (приложение). 2. Предложить Министерству экологии и природопользованияМосковской области (Качан А.С.) по итогам первого полугодия 2012года осуществить контроль за реализацией законодательства Московскойобласти в сфере регулирования отношений недропользования с учетомрезультатов проведенного мониторинга. 3. Опубликовать настоящее постановление в средствах массовойинформации и на официальном сайте Московской областной Думы винформационно-телекоммуникационной сети Интернет. 4. Контроль за исполнением настоящего постановления возложитьна заместителя Председателя Московской областной Думы Жукова И.Н. Председатель Московской областной Думы В.Е. Аксаков Приложение к постановлению Московской областной Думы от 24 ноября 2011 г. N 21/176-П ОТЧЕТ О ПРОВЕДЕНИИ МОНИТОРИНГА ПРАКТИКИ ПРИМЕНЕНИЯ ЗАКОНА МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ N 29/2009-ОЗ "О ПОРЯДКЕ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ПРАВА ПОЛЬЗОВАНИЯ УЧАСТКАМИ НЕДР, СОДЕРЖАЩИМИ МЕСТОРОЖДЕНИЯ ОБЩЕРАСПРОСТРАНЕННЫХ ПОЛЕЗНЫХ ИСКОПАЕМЫХ, ИЛИ УЧАСТКАМИ НЕДР МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ" I. Общие положения В соответствии с постановлением Московской областной Думы от03.09.2009 N 7/88-П "О Положении о проведении в Московской областнойДуме мониторинга правоприменительной практики законов Московскойобласти", решениями Московской областной Думы N 29/2009-ОЗ "О порядкепредоставления права пользования участками недр, содержащимиместорождения общераспространенных полезных ископаемых, илиучастками недр местного значения" (далее - мониторинг). Основная цель мониторинга - проведение сравнительного анализазапланированных и полученных результатов действия законодательстваМосковской области в сфере регулирования отношений недропользованияв части порядка предоставления права пользования участками недр,содержащими месторождения общераспространенных полезных ископаемых(далее - ОПИ), или участками недр местного значения с целью егодальнейшего совершенствования. Период, который определен для проведения мониторинга, с 10января 2010 года по 31 декабря 2010 года. II. Сведения о деятельности Комиссии по проведению мониторинга Мониторинг осуществлялся Комиссией по проведению мониторинга(далее - Комиссия), созданной постановлением Московской областнойДумы N 29/2009-ОЗ "О порядкепредоставления права пользования участками недр, содержащимиместорождения общераспространенных полезных ископаемых, илиучастками недр местного значения". В соответствии с указанным постановлением Московской областнойДумы утвержден состав Комиссии по проведению мониторинга: Чаплин Н.Ю. - депутат Московской областной Думы, член фракции"Единая Россия"; Дупак В.В. - депутат Московской областной Думы, член фракции"Единая Россия"; Дупак В.Я. - депутат Московской областной Думы, член фракции"Единая Россия"; Романович А.Л. - депутат Московской областной Думы, членфракции "СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ"; Чарышкин И.В. - депутат Московской областной Думы, член фракции"СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ"; Приймак О.А. - депутат Московской областной Думы, член фракцииКПРФ; Ульянова С.В. - заместитель руководителя Организационногоуправления - руководитель организационного отдела Московскойобластной Думы. Проведено два заседания Комиссии, на которых: создана рабочая группа по проведению мониторинга, включающаячленов Комиссии и представителей Министерства экологии иприродопользования Московской области (далее также - МинэкологияМосковской области); избран председатель рабочей группы - председатель Комитета поаграрной политике, землепользованию, природным ресурсам и экологииМосковской областной Думы Чаплин Н.Ю.; разработан и утвержден план проведения мониторинга; избрана методика проведения мониторинга - социологическоеисследование; определен круг вопросов, ответы на которые позволят решитьзадачи, поставленные мониторингом; разработана и утверждена анкета социологического опроса попрактике применения Закона Московской области N 29/2009-ОЗ); определен круг респондентов - участников социологическогоопроса в части рассматриваемой проблемы; подготовлены адресные письма и разосланы 75 респондентам(соответствующие ответственные структуры муниципальных районов игородских округов Московской области и представители МинэкологииМосковской области); осуществлена методологическая поддержка проводимого опроса; проведены сбор анкет, анализ полученной информации, подведеныитоговые показатели. III. Проведение мониторинга Минерально-сырьевая база была и остается надежной основой длястабильного развития промышленного потенциала Московской области.Отрасли, связанные с добычей, переработкой и использованиемминерального сырья, играют основополагающую роль в экономикеМосковской области, обеспечивая значительную часть поступлений вбюджет Московской области. Это, прежде всего, промышленностьстроительных материалов, автодорожное и жилищное строительство, атакже энергетический комплекс и производство удобрений для сельскогохозяйства. Минерально-сырьевая база Московской области позволяет нетолько поддерживать промышленный потенциал Московской области, но иэкспортировать некоторые виды минерального сырья и продукцию егопереработки за ее пределы. Трудно переоценить значение данныхотраслей промышленности для социальной сферы Подмосковья, особенно вотдаленных районах, где они обеспечивают занятость более четвертитрудоспособного населения. В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерациивопросы владения, пользования и распоряжения недрами относятся ксовместному ведению Российской Федерации и субъектов РоссийскойФедерации. Базовым законом в сфере регулирования отношений понедропользованию является Закон Российской Федерации от 21 февраля1992 года N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон Российской Федерации "Онедрах"). В соответствии с Законом Российской Федерации "О недрах" недраявляются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, апри его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов иводотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологическогоизучения и освоения. Недра предоставляются в пользование на основании лицензий.Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца напользование участком недр в определенных границах в соответствии суказанной целью в течение установленного срока при соблюдении имзаранее оговоренных требований и условий. Лицензия на право строительства и эксплуатации подземныхсооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, удостоверяетправо пользования определенными участками недр для подземногохранения нефти, газа, захоронения вредных веществ и отходовпроизводства, сброса сточных вод и иных нужд. Лицензия на право добычи полезных ископаемых, а такжестроительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с ихдобычей, выдается только на те участки недр, геологическаяинформация по которым прошла государственную экспертизу. Пункты 7 и 9 статьи 4 Закона Российской Федерации "О недрах"относят к полномочиям органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации в сфере регулирования отношенийнедропользования на своих территориях: распоряжение совместно с Российской Федерацией единымгосударственным фондом недр на своих территориях, формированиесовместно с Российской Федерацией региональных перечней полезныхископаемых, относимых к ОПИ, и выделение участков недр местногозначения; установление порядка пользования недрами в целях разработкиОПИ, участками недр местного значения, а также строительстваподземных сооружений местного значения. Решения о предоставлении права на разведку и добычу ОПИ или нагеологическое изучение, разведку и добычу ОПИ, содержащихместорождения ОПИ, или участках недр местного значения принимаетуполномоченный центральный исполнительный орган государственнойвласти Московской области. Такими полномочиями наделено МинэкологииМосковской области. В рамках реализации указанных полномочий был разработан ЗаконМосковской области N 29/2009-ОЗ, в отношении которого проводилсямониторинг. Кроме Закона Московской области N 29/2009-ОЗ отношения в сференедропользования на территории Московской области регулируютсяподзаконными актами, в частности: постановлением ПравительстваМосковской области N 392-РГ "Об утверждении перечня общераспространенныхполезных ископаемых по Московской области". По сведениям Минэкологии Московской области, на территорииМосковской области расположены месторождения следующих ОПИ: песокстроительный, гравийно-песчаные материалы (далее - ГПМ),кирпично-черепичное сырье, керамзитовое сырье, тугоплавкие глины,карбонатные породы, торф. При этом на настоящий момент запасы песка отработаны на 15%,запасы ГПМ - на 1%, запасы кирпично-черепичного сырья - на 5%,запасы карбонатных пород - на 3%. На территории Московской области имеется 622 участка недр,содержащих месторождения ОПИ, запасы которых не отработаны. Запасыотработаны полностью на 27 участках недр. В таблице приведены данные по видам полезных ископаемых,находящихся на территории Московской области. Таблица |—————————————————————————————|————————————————————————|———————————————————————————|| Наименование полезных | Количество участков | Количество участков || ископаемых | недр, запасы которых | недр, запасы которых не || | отработаны полностью | отработаны ||—————————————————————————————|————————————————————————|———————————————————————————|| 1 | 2 | 3 ||—————————————————————————————|————————————————————————|———————————————————————————|| песок строительный | 20 | 135 ||—————————————————————————————|————————————————————————|———————————————————————————|| ГПМ | 1 | 89 ||—————————————————————————————|————————————————————————|———————————————————————————|| кирпично-черепичное сырье | 5 | 104 ||—————————————————————————————|————————————————————————|———————————————————————————|| керамзитовое сырье | 0 | 9 ||—————————————————————————————|————————————————————————|———————————————————————————|| тугоплавкие глины | 0 | 5 ||—————————————————————————————|————————————————————————|———————————————————————————|| карбонатные породы | 1 | 30 ||—————————————————————————————|————————————————————————|———————————————————————————|| торф | 0 | 250 ||—————————————————————————————|————————————————————————|———————————————————————————| В соответствии с Законом Московской области N 29/2009-ОЗ правапользования участками недр, содержащими месторождения ОПИ, могутпредоставляться как на аукционной, так и на безаукционной основе. По результатам аукциона право пользования участками недр,содержащими месторождения ОПИ, или участками недр местного значенияпредоставляется субъектам предпринимательской деятельностиМинэкологии Московской области в следующих случаях: для целей разведки и добычи ОПИ; для геологического изучения, разведки и добычи ОПИ. По решению уполномоченного органа на безаукционной основе вМосковской области участки недр, содержащие месторождения ОПИ,предоставляются в следующих случаях: для строительства и эксплуатации подземных сооружений местногозначения, не связанных с добычей полезных ископаемых; для разведки и добычи ОПИ открытого месторождения приустановлении факта его открытия пользователем недр, выполнявшимработы по геологическому изучению такого участка недр, заисключением проведения указанных работ в соответствии сгосударственным контрактом; для краткосрочного (сроком до одного года) пользования участкомнедр, содержащим месторождение ОПИ, для осуществления юридическимлицом (оператором) деятельности на участке недр, содержащемместорождение ОПИ, право пользования которым досрочно прекращено. Следует отметить, что несмотря на то, что федеральныйзаконодатель использует термин "участки недр местного значения", донастоящего времени отсутствует четкое определение, характеризующееучастки недр местного значения, соответствующие критерии и порядоквыделения участков недр местного значения. Как было отмечено выше, владелец лицензии имеет право напользование участком недр в определенных границах. Однако, какпоказывает практика, в ряде случаев при доразведке месторожденияполезных ископаемых выясняется, что оно выходит за границыпредоставленного участка недр. Кроме того, месторождение полезныхископаемых может выходить за нижнюю границу участка недр. При этом законодательством в сфере недропользования непредусмотрена возможность корректировки границ участков недр,предоставленных в пользование, а право осуществлять добычу полезныхископаемых нижележащего участка недр может быть предоставлено толькопо результатам проведения соответствующего конкурса или аукциона,что значительно усложняет освоение данного участка недр. Таким образом, организации, осуществляющие добычу ОПИ всоответствии с лицензией на право пользования недрами в границахгорного отвода, не вправе получить на безаукционной основе впользование участки недр, примыкающие к разрабатываемому участку вграницах месторождения. Руководствуясь требованиями законодательствао рациональном комплексном использовании и охране недр МинэкологииМосковской области неоднократно направляло свои поправки в проектыфедеральных законов, направленных на решение данного вопроса. В июле 2011 года в Закон Российской Федерации "О недрах"Федеральным законом от 18 июля 2011 года N 222-ФЗ "О внесенииизменений в Закон Российской Федерации "О недрах" и статью 8.2Федерального закона "О введении в действие Лесного кодексаРоссийской Федерации" были внесены изменения. Статья 7 Закона Российской Федерации "О недрах" дополненачастями семь и восемь, в соответствии с которыми устанавливается,что: в целях обеспечения полноты геологического изучения,рационального использования и охраны недр границы участка недр,предоставленного в пользование, могут быть изменены; порядок установления и изменения границ участков недр,предоставленных в пользование, устанавливается ПравительствомРоссийской Федерации. Число оснований возникновения права пользования участками недр,содержащими ОПИ, по результатам аукциона ограничено ираспространяется только на участки недр, уже содержащиеместорождения ОПИ. В то же время основные месторождения ОПИ в Московской областибыли выявлены в 1950-1980 годах. Часть этих месторождений вближайшем Подмосковье отработана или дорабатывается, частьнедоступна для освоения по экологическим и экономическим причинам. Высокие темпы развития строительного комплекса при отсутствииполномочий по предоставлению права пользования недрами в целяхгеологического изучения в ближайшее время могут привести к остромудефициту ОПИ на территории Московской области. Реальный дефицитстроительных песков и ГПМ будет ощущаться уже в ближайшие годы. В Минэкологию Московской области поступили 13 обращений отсубъектов предпринимательской деятельности с просьбой об участии ваукционах на право пользования недрами в целях геологическогоизучения, разведки и добычи ОПИ. В настоящее время основанием для возникновения правапользования участками недр для геологического изучения являетсярешение комиссии, которая создается федеральным органом управлениягосударственным фондом недр и в состав которой включаются такжепредставители органа исполнительной власти соответствующего субъектаРоссийской Федерации. По данным Министерства экологии и природопользования Московскойобласти, за последние три года вышеупомянутая комиссия принялатолько одно решение о предоставлении права пользования недрами вцелях геологического изучения субъекту предпринимательскойдеятельности. Установление полномочий субъекту Российской Федерации попринятию решений о предоставлении права пользования недрами в целяхгеологического изучения участков недр (открытие новыхместорождений), содержащих ОПИ, субъекту Российской Федерациипозволило бы выявлять перспективные площади распространенияотдельных видов ОПИ. Минэкологии Московской области неоднократно давало предложенияпо совершенствованию законодательства в сфере регулированияотношений недропользования при рассмотрении различных проектовзаконов о внесении изменений в Закон Российской Федерации "Онедрах". Государственной Думой Федерального Собрания РоссийскойФедерации в третьем чтении принят проект федерального закона N511219-5 "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Онедрах" в части выделения участков недр местного значения". Припринятии данного проекта федерального закона ряд обозначенныхвопросов может быть решен. Статьей 5 Закона Российской Федерации "О недрах" установленисчерпывающий перечень полномочий органов местного самоуправления всфере регулирования отношений недропользования. К ним относятся: участие в решении вопросов, связанных с соблюдениемсоциально-экономических и экологических интересов населениятерритории при предоставлении недр в пользование; развитие минерально-сырьевой базы для предприятий местнойпромышленности; предоставление в соответствии с установленным порядкомразрешений на разработку месторождений общераспространенных полезныхископаемых, а также на строительство подземных сооружений местногозначения; приостановление работ, связанных с пользованием недрами, наземельных участках в случае нарушения положений статьи 18 ЗаконаРоссийской Федерации "О недрах"; контроль за использованием и охраной недр при добыче ОПИ, атакже при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычейполезных ископаемых. По информации, представленной респондентами из муниципальныхобразований Московской области, на территории области нет участковнедр, предоставленных для строительства и эксплуатации подземныхсооружений местного значения, не связанных с добычей полезныхископаемых. На вопрос анкеты об имеющихся трудностях при предоставленииучастков недр для геологического изучения недр, разведки и (или)добычи общераспространенных полезных ископаемых респонденты отметилитиповые трудности: невозможность оформления участков для добычиобщераспространенных полезных ископаемых, находящихся в составеземель лесного фонда; невыполнение мероприятий по рекультивации земель послеотработки участков недр, содержащих месторождения ОПИ. IV. Результаты мониторинга Мониторинг осуществлялся в виде анкетирования муниципальныхобразований Московской области и Минэкологии Московской области. Все респонденты активно включились в процесс проведениямониторинга, информация были представлена в срок и должногокачества. Одним из направлений мониторинга было изучение вопросавозникающих трудностей при предоставлении участков недр длягеологического изучения недр, разведки и (или) добычи ОПИ. При подведении итогов мониторинга был также исследован вопрос онеобходимости внесения предложений по совершенствованию федеральногозаконодательства и законодательства Московской области. Анализ практики применения Закона выявил следующие проблемы,препятствующие эффективности реализации Закона Московской области N29/2009-ОЗ: 1. Федеральным законодательством не дано определение понятия"участки недр местного значения". 2. Субъекты Российской Федерации не наделены полномочиями попринятию решений о предоставлении права пользования недрами в целяхгеологического изучения участков недр, содержащих ОПИ. 3. Наличие в федеральном законодательстве запретов на добычуОПИ на земельных участках, находящихся на землях лесного фонда (взеленых зонах лесных участков). 4. Невыполнение недропользователями мероприятий порекультивации земель после отработки участков недр, содержащихместорождения ОПИ. V. Выводы Анализ федерального законодательства, материалы,предоставленные Минэкологии Московской области, данныеанкетирования, проведенного во всех муниципальных образованияхМосковской области, позволяют Комиссии сделать следующие выводы: 1. Выявленные в процессе мониторинга пробелы правовогорегулирования федерального уровня, затрудняющие реализацию отношенийв сфере недропользования, нашли свое отражение в Федеральном законеот 18 июля 2011 года N 222-ФЗ "О внесении изменений в ЗаконРоссийской Федерации "О недрах" и статью 8.2 Федерального закона "Овведении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" и проектефедерального закона N 511219-5 "О внесении изменений в ЗаконРоссийской Федерации "О недрах" (прошел третье чтение). Считаемнужным отметить в этой связи большую работу, проводящуюсяМинэкологии Московской области, по подготовке поправок к данномупроекту федерального закона. 2. Комиссия считает необходимым предложить МинэкологииМосковской области: 2.1. Рассмотреть вопрос об упрощении порядка предоставленияправа пользования участками недр, содержащих торфяные запасы, вусловиях проведения противопожарных мероприятий; 2.2. По итогам первого полугодия 2012 года осуществить контрольза реализацией законодательства Московской области в сферерегулирования отношений недропользования с учетом результатовпроведенного мониторинга.