Постановление Областной Думы Московской области от 24.01.2013 № 16/41-П
Об итогах правового мониторинга Закона Московской области N 4/2005-ОЗ "О народных дружинах в Московской области"
МОСКОВСКАЯ ОБЛАСТЬ ОБЛАСТНАЯ ДУМА ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 24 января 2013 г. N 16/41-П Об итогах правового мониторинга Закона Московской области N 4/2005-ОЗ "О народных дружинах в Московской области" Рассмотрев Отчет о проведенном правовом мониторинге ЗаконаМосковской области от 13.12.2012 N 25/37-П, Московская областная Дума постановила: 1. Принять к сведению Отчет о проведенном правовом мониторингеЗакона Московской области N 4/2005-ОЗ "О народных дружинах вМосковской области" за период с 1 января 2011 года по 31 декабря2011 года. (Приложение.) 2. Поручить Комитету по вопросам государственной власти ирегиональной безопасности подготовить обращение к ПредседателюГосударственной Думы Федерального Собрания Российской ФедерацииНарышкину С.Е. с просьбой ускорить процесс принятия федеральногозакона, регулирующего порядок участия граждан в охране общественногопорядка. 3. Поручить Комитету по вопросам государственной власти ирегиональной безопасности подготовить проект закона Московскойобласти "О внесении изменений в Закон Московской области N 4/2005-ОЗ"О народных дружинах в Московской области" и внести его нарассмотрение Московской областной Думы. 4. Поручить Комитету по вопросам государственной власти ирегиональной безопасности изучить опыт привлечения к охранеобщественного порядка членов казачьих дружин на примере другихсубъектов Российской Федерации. 5. Поручить Комитету по вопросам государственной власти ирегиональной безопасности подготовить проект типового (примерного)положения о народных дружинах для передачи в муниципальныеобразования Московской области. 6. Предложить временно исполняющему обязанности ГубернатораМосковской области Воробьеву А.Ю. рассмотреть вопрос о выделениифинансовых средств на материально-техническое обеспечение народныхдружин, действующих на территории Московской области, с учетомрезультатов проведенного мониторинга. 7. Предложить органам местного самоуправления Московскойобласти активизировать работу по привлечению граждан к охранеобщественного порядка и созданию народных дружин. 8. Опубликовать настоящее постановление в средствах массовойинформации и разместить на официальном сайте Московской областнойДумы в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". 9. Контроль за исполнением настоящего постановления возложитьна первого заместителя Председателя Московской областной ДумыЮдакова С.В. Председатель Московской областной Думы И.Ю. Брынцалов Приложение к постановлению Московской областной Думы от 24 января 2013 г. N 16/41-П ОТЧЕТ О ПРОВЕДЕННОМ ПРАВОВОМ МОНИТОРИНГЕ ЗАКОНА МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ N 4/2005-ОЗ "О НАРОДНЫХ ДРУЖИНАХ В МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ" I. Общие положения Объект мониторинга - Закон Московской области N 4/2005-ОЗ "Онародных дружинах в Московской области" (далее - Закон Московскойобласти N 4/2005-ОЗ). Субъект мониторинга - Московская областная Дума. Период проведения мониторинга - с 1 января 2011 года по 31декабря 2011 года, время проведения мониторинга - 2, 3 и 4 кварталы2012 года. Правовой мониторинг Закона Московской области N 4/2005-ОЗпроводился в целях комплексного изучения правового регулированияобщественных отношений, возникающих в связи с деятельностью народныхдружин по содействию правоохранительным органам в охранеобщественного порядка на территории Московской области, дляпроведения сравнительного анализа запланированных и полученныхрезультатов действия законодательства Московской области с целью егодальнейшего совершенствования. В соответствии с указанными целями проведение мониторинганаправлено на решение следующих задач: 1. Систематизация информации: о федеральном законодательстве и законодательстве субъектовРоссийской Федерации, осуществляющих правовое регулированиеобщественных отношений, связанных с участием граждан в охранеобщественного порядка; о правоприменительной практике реализации соответствующих нормЗакона Московской области N 4/2005-ОЗ в муниципальных образованияхМосковской области. 2. Анализ информации о практике применения соответствующих нормЗакона Московской области N 4/2005-ОЗ. 3. Подготовка предложений по совершенствованию законодательстваМосковской области по вопросам деятельности народных дружин натерритории Московской области. II. Сведения о деятельности Комиссии по проведению мониторинга В целях проведения мониторинга постановлением Московскойобластной Думы от 05.04.2012 N 14/11-П "О проведении мониторингапрактики применения Закона Московской области N 4/2005-ОЗ "Онародных дружинах в Московской области" была создана Комиссия попроведению мониторинга (далее - Комиссия) в следующем составе: 1) Алексеев В.К. - депутат Московской областной Думы, членфракции "ЕДИНАЯ РОССИЯ"; 2) Черкасов Н.И. - депутат Московской областной Думы, членфракции "ЕДИНАЯ РОССИЯ"; 3) Князев С.Н. - депутат Московской областной Думы, членфракции "ЕДИНАЯ РОССИЯ"; 4) Арефьев А.М. - руководитель Организационно-аналитическогоуправления Московской областной Думы; 5) Валиев И.Г. - консультант Комитета по вопросамгосударственной власти и региональной безопасности Московскойобластной Думы; 6) Хухарева А.А. - консультант отдела правовой экспертизыГосударственно-правового управления Московской областной Думы. По согласованию с Губернатором Московской области ГромовымБ.В., прокурором Московской области Аникиным А.А., начальникомГлавного управления МВД России по Московской области Головкиным Н.В.в работе Комиссии также принимали участие: Журавлев Валерий Владимирович - заместитель начальникаУправления по координации взаимодействия в сферах профилактикиправонарушений, военного управления и оперативному реагированию накризисные ситуации Главного управления региональной безопасностиМосковской области; Манакова Снежана Геннадьевна - начальник отдела по надзору зазаконностью нормативных правовых актов и осуществлениюправотворческой деятельности прокуратуры Московской области; Хорошилова Наталья Юрьевна - заместитель начальника отдела понадзору за законностью нормативных правовых актов и осуществлениюправотворческой деятельности прокуратуры Московской области; Пастухова Елена Юрьевна - прокурор отдела по надзору зазаконностью нормативных правовых актов и осуществлениюправотворческой деятельности прокуратуры Московской области; Остапчук Дмитрий Николаевич - исполняющий обязанностиначальника 3 отдела Управления участковых полиции по деламнесовершеннолетних Главного управления МВД России по Московскойобласти; Цишковская Татьяна Валериановна - старший инспектор Управленияорганизации работы участковых уполномоченных полиции и подразделенийпо делам несовершеннолетних Главного управления МВД России поМосковской области. Председателем Комиссии был избран Алексеев ВладимирКонстантинович - председатель Комитета по вопросам государственнойвласти и региональной безопасности Московской областной Думы. Комиссией был разработан и утвержден план проведениямониторинга, в соответствии с которым проведены следующиемероприятия: 1. Проведен анализ федерального законодательства,законодательства субъектов Российской Федерации и законодательстваМосковской области по теме мониторинга. 2. Совместно с Главным управлением региональной безопасностиМосковской области, прокуратурой Московской области, Главнымуправлением МВД России по Московской области разработана иутверждена анкета по вопросам деятельности народных дружин в охранеобщественного порядка в муниципальных образованиях Московскойобласти. 3. Определены респонденты мониторинга и проведено иханкетирование. 4. Проведена оценка эффективности действия соответствующих нормобъекта мониторинга, изучены предложения респондентов, направленныена совершенствование законов в части рассматриваемых проблем. 5. Проведен "круглый стол" "О результатах проведениямониторинга практики применения Закона Московской области N4/2005-ОЗ "О народных дружинах в Московской области" с участиемдепутатов Государственной Думы Федерального Собрания РоссийскойФедерации и Московской областной Думы, представителей исполнительныхорганов государственной власти Московской области, представителейфедеральных органов государственной власти, представителей из 22муниципальных образований Московской области с целью выявления ианализа проблем, возникших у правоприменителей в ходе примененияЗакона Московской области N 4/2005-ОЗ. 6. Выработаны предложения по совершенствованию федеральногозаконодательства и законодательства Московской области по предметумониторинга. III. Проведение мониторинга Охрана общественного порядка - это та сфера, в которойежедневно пересекаются интересы практически всех граждан страны. Безподдержания спокойствия граждан и правопорядка в общественных местахневозможно нормальное функционирование государственных иобщественных институтов. Поэтому важно, чтобы в поддержании такогопорядка участвовали сами граждане. Вместе с тем состояние правопорядка на улицах и в другихобщественных местах далеко от совершенства. За последние годы вРоссийской Федерации обозначились негативные тенденции в динамикекриминальных проявлений в местах массового пребывания граждан. Основной целью мониторинга являлось выявление факторов,влияющих на эффективность реализации Закона, и выработка предложенийпо совершенствованию законодательства, связанного с участиемобщественных формирований правоохранительной направленности в охранеобщественного порядка. Для достижения целей мониторинга в соответствии с планоммероприятий были проведены: анализ федерального законодательства изаконодательства субъектов Российской Федерации по теме мониторинга,оценка эффективности действия соответствующих норм объектамониторинга, анкетирование муниципальных образований Московскойобласти по предмету мониторинга и по его результатам анализдеятельности народных дружин и их взаимодействия с органами местногосамоуправления муниципальных образований Московской области; изученыпредложения респондентов, направленные на совершенствованиефедерального законодательства и законодательства Московской областипо вопросам мониторинга. В настоящее время на территории Московской области в 24муниципальных образованиях действует 80 добровольных народных дружинобщей численностью 1678 человек. Лидерами по количеству народных дружинников являются:муниципальные районы - Ступинский (321 чел.), Можайский (227 чел.),Щелковский (120 чел.), Ногинский (108 чел.); городские округа -Орехово-Зуево (223 чел.), Электросталь (150 чел.). В большинстве муниципальных образований, где созданы ифункционируют народные дружины, приняты Примерные положения онародных дружинах в соответствии с пунктом 5 статьи 1 ЗаконаМосковской области N 4/2005-ОЗ, в которых определены: задачи и формыдеятельности народной дружины; структура; порядок формирования;права и обязанности народного дружинника; порядок осуществлениядеятельности народных дружин; порядок взаимодействия народных дружинс правоохранительными и иными органами. В 12 муниципальных образованиях имеются долгосрочные программы,предусматривающие мероприятия по профилактике правонарушений, вкоторых задействованы народные дружинники. В некоторых муниципальных образованиях осуществлялосьфинансирование народных дружин за счет средств местных бюджетов: в2011 г. в 2 муниципальных образованиях (городской округ Домодедово -500 тыс. руб., городской округ Жуковский - 360 тыс. руб.); в 2012 г.в 6 муниципальных образованиях (в городских округах: Домодедово -1000 тыс. руб., Жуковский - 500 тыс. руб., Долгопрудный - 450 тыс.руб., Подольск - 450 тыс. руб., Дубна - 240 тыс. руб.; муниципальномрайоне: Рузский - 220 тыс. руб.). Муниципальными образованиями принимаются меры поматериально-техническому обеспечению деятельности народных дружин (вт.ч. по предоставлению служебных помещений, обеспечению средствамисвязи): городские округа Долгопрудный, Домодедово, Красноармейск,Рошаль, Электрогорск; муниципальные районы Истринский, Сергиево-Посадский,Солнечногорский. В некоторых муниципальных образованиях под нужды народныхдружин используются помещения при опорных пунктах полиции: городские округа Дубна, Подольск; муниципальные районы Каширский, Можайский, Ногинский,Одинцовский, Павлово-Посадский. В некоторых поселениях и городских округах служебные помещениядля размещения дружинников выделены предприятиями и организациями,на базе которых они действуют: городские округа Долгопрудный, Протвино, Электрогорск; муниципальные районы Волоколамский, Мытищинский, Ступинский. Членами общественных объединений во взаимодействии ссотрудниками органов внутренних дел проводится работа по поддержаниюобщественного порядка на улицах и в других общественных местах, попредупреждению и пресечению административных правонарушений,раскрытию преступлений. В течение 2011 г. народные дружины принялиучастие в 1929 мероприятиях. Наибольшую активность проявилидружинники муниципальных районов - Ступинского (1217), Можайского(100), Павлово-Посадского (65), Ногинского (58); городских округов -Домодедово (177 мероприятий), Орехово-Зуево (58). С участием членов общественных формирований правоохранительнойнаправленности в первом полугодии 2012 года раскрыто 12преступлений, выявлено 4977 административных правонарушений,задержано 4929 правонарушителей, в т.ч. 14 лиц, совершившихпреступления. Необходимо отметить, что наличие народных дружин несет такжепропагандистскую функцию. Процесс вовлечения молодых людей вобеспечение правопорядка совместно с сотрудниками правоохранительныхорганов ведет к повышению правового сознания молодежи, повышениюавторитета закона и т.п. В целях стимулирования участия граждан в охране общественногопорядка в 20 муниципальных образованиях органами местногосамоуправления принимаются меры социальной защиты, морального иматериального стимулирования членов народных дружин. Виды применяемых мер поощрения и стимулирования: дополнительные оплачиваемые дни к основному отпуску по местуработы; возможность занятий на бесплатной основе в спортивных секциях,тренажерных залах и кружках; персональное страхование жизни и здоровья; предоставление бесплатной или льготной путевки для лечения илиотдыха; объявление благодарности; награждение Благодарственным письмом, Почетной грамотой, ценнымподарком или денежной премией; представление к награждению государственными наградамиРоссийской Федерации и наградами Московской области. Вместе с тем работа по созданию народных дружин на территорииМосковской области не всегда приносит положительные результаты,поскольку граждане не изъявляют желания принимать личное участие вработе дружин. Мониторинг практики применения Закона Московской области N4/2005-ОЗ и проведенный в его рамках опрос органов местногосамоуправления показал, что остро назрела проблема законодательногорегулирования участия граждан Российской Федерации в охранеобщественного порядка нормативным правовым актом федеральногозначения. В настоящее время вопросы участия граждан в охранеобщественного порядка регламентированы не связанными друг с другомфедеральными законами, а также законами и иными нормативнымиправовыми актами субъектов Российской Федерации. Под правовое регулирование Федерального закона от 19 мая 1995года N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (далее - Федеральныйзакон от 19 мая 1995 года N 82-ФЗ) подпадают только те народныедружины, которые созданы по инициативе граждан и не обладаютвластными полномочиями. Если же дружины создаются инициативным путемс использованием властных функций и полномочий, то для этого должныбыть специальные решения органов государственной власти в рамках ихкомпетенции. Но в этом случае подобные народные дружины не будутпользоваться статусом общественных объединений в понятии,закрепленном указанным Федеральным законом. Такая правовая позициявыражена в письме Министерства юстиции Российской Федерации от19.01.1996 N 08-09-11-96. Деятельность народной дружины по охране общественного порядкапредполагает наделение ее членов властными полномочиями. Однаконаделение такими полномочиями народной дружины (как разновидностиобщественного объединения граждан) противоречит положениям статьи 27Федерального закона от 19 мая 1995 года N 82-ФЗ, которая позволяетобщественным объединениям осуществлять иные полномочия только вслучаях прямого указания на эти полномочия в федеральных законах оботдельных видах общественных объединений. На федеральном уровне в постреволюционный период развитиянашего государства впервые участие граждан и их объединений в охранеобщественного порядка нормативно было закреплено постановлением ЦККПСС и Совмина СССР от 02.03.1959 N 218 "Об участии трудящихся вохране общественного порядка". Этим документом было одобреновременное положение о добровольных народных дружинах. В 1974 годувышел Указ Президиума Верховного Совета СССР "Об основныхобязанностях и правах добровольных народных дружин по охранеобщественного порядка", который утратил силу в связи с принятиемФедерального закона от 19 мая 1995 года N 82-ФЗ. Необходимо отметить, что 27 января 1999 года ГосударственнойДумой Федерального Собрания Российской Федерации был принят, а 18февраля 1999 года Советом Федерации Российской Федерации одобренФедеральный закон "Об участии граждан Российской Федерации вобеспечении правопорядка". Названный Федеральный законпредусматривал возможность граждан участвовать в охранеобщественного порядка как в форме индивидуального участия, так и вформе участия в объединениях граждан по содействиюправоохранительным органам в обеспечении правопорядка, в том числечленство в народных дружинах. Однако этот Федеральный закон в силутак и не вступил, поскольку не был подписан Президентом РоссийскойФедерации Б.Н. Ельциным. По результатам проведенного анкетирования от многихруководителей органов местного самоуправления поступиликонструктивные предложения и пожелания по внесению изменений вдействующие федеральное и областное законодательство, регулирующеевопросы участия граждан в охране общественного порядка. 21 ноября 2012 года в зале совещаний Московской областной ДумыКомитет по вопросам государственной власти и региональнойбезопасности Московской областной Думы провел "круглый стол" по теме"О результатах проведения мониторинга практики применения ЗаконаМосковской области N 4/2005-ОЗ "О народных дружинах в Московскойобласти". В работе "круглого стола" приняли участие: представительГосударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации,депутаты Московской областной Думы, представители федеральных иобластных органов государственной власти, а также представители из22 муниципальных образований Московской области. По вопросам регулирования порядка участия граждан в охранеобщественного порядка на федеральном уровне выступил депутатГосударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации,член Комитета Государственной Думы по безопасности и противодействиюкоррупции, член фракции "ЕДИНАЯ РОССИЯ" Выборный Анатолий Борисович. В своем докладе А.Б. Выборный сообщил о находящихся нарассмотрении в Комитете по безопасности и противодействию коррупциипроектах федеральных законов N 146414-5 "Об участии граждан в охранеобщественного порядка" и N 146418-5 "О внесении изменений вотдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросамучастия граждан в охране общественного порядка". Отметил, что данныезаконопроекты разработаны до реформы МВД России и нуждаются вкоренной переработке и потому не могут быть приняты. Вопросы практики применения Закона Московской области N4/2005-ОЗ осветил в своем выступлении Слуцкий Александр Сергеевич -заместитель начальника Главного управления региональной безопасностиМосковской области. Вопросы взаимодействия органов внутренних дел с общественнымиформированиями правоохранительной направленности осветил ЗахаровАндрей Александрович - заместитель начальника полиции по охранеобщественного порядка Главного управления МВД России по Московскойобласти. С информацией о результатах мониторинга практики примененияЗакона Московской области N 4/2005-ОЗ, проведенного прокуратуройМосковской области, выступила Пастухова Елена Юрьевна - прокуроротдела по надзору за законностью нормативных правовых актов иосуществлению правотворческой деятельности прокуратуры Московскойобласти. В ходе работы "круглого стола" был рассмотрен ряд вопросов,связанных с осуществлением правопорядка и актуальных длямуниципальных образований, обозначены реперные точки всовершенствовании правового регулирования деятельности народныхдружин на федеральном и региональном уровнях. Состоялся полезныйобмен мнениями и, как уже предполагалось в ряде выступлений, видитсянеобходимость установления тесного взаимодействия органов местногосамоуправления и органов государственной власти, координациисовместных действий для дальнейшей работы над вопросами,направленными на совершенствование законодательной базы. Участниками мероприятия были даны предложения, которые нашлизакрепление в рекомендациях по итогам "круглого стола". Особое внимание обращено на необходимость принятия федеральныхзаконов, которые бы создали фундаментальную правовую основу участияграждан в охране общественного порядка. По мнению участников "круглого стола" на федеральном уровненеобходимо регламентировать следующее: полномочия федеральных и региональных органов государственнойвласти, а также органов местного самоуправления по обеспечениюучастия граждан в охране общественного порядка; формы участия граждан в охране общественного порядка(самостоятельная защита гражданами прав и законных интересов в сфереобщественного порядка, объединение граждан в целях охраныобщественного порядка, участие граждан в работе органов,уполномоченных осуществлять охрану общественного порядка); порядок создания и организации деятельности народных дружин какобщественных формирований правоохранительной направленности,взаимодействия их с органами внутренних дел; права и обязанности дружинников; общие условия и пределыприменения ими физической силы и оружия самообороны; финансовое иматериально-техническое обеспечение народных дружин; гарантии правовой и социальной защиты граждан, участвующих вохране общественного порядка, формы их поощрения; ответственность за неисполнение законных требований народныхдружинников. Наличие соответствующего федерального законодательствапозволило бы Московской области в рамках своей компетенции решитьмногие правовые, административные и финансовые вопросы по созданиюэффективной системы участия граждан в наведении должногоправопорядка на территории Московской области. В рекомендациях даны предложения по внесению изменений в ЗаконМосковской области N 4/2005-ОЗ, возобновлению работы Фонда"Правопорядок". Все замечания и предложения, поступившие из органов местногосамоуправления Московской области, а также высказанные участниками"круглого стола", обобщены Комитетом по вопросам государственнойвласти и региональной безопасности и представлены в настоящем Отчетедля рассмотрения на заседании Московской областной Думы. По результатам анализа полученных данных Комиссия помониторингу считает необходимым предложить: 1. Московской областной Думе: а) подготовить обращение к Председателю Государственной ДумыФедерального Собрания Российской Федерации Нарышкину С.Е. с просьбойускорить процесс принятия федерального закона, регулирующего порядокучастия граждан в охране общественного порядка; б) использовать свое право законодательной инициативы дляактивного участия в разработке федерального нормативного правовогоакта по участию граждан в охране общественного порядка; в) подготовить проект закона Московской области "О внесенииизменений в Закон Московской области N 4/2005-ОЗ "О народныхдружинах в Московской области"; г) подготовить проект типового (примерного) положения онародных дружинах для передачи в муниципальные образованияМосковской области; д) изучить опыт привлечения к охране общественного порядкачленов казачьих дружин на примере других субъектов РоссийскойФедерации. 2. Временно исполняющему обязанности Губернатора Московскойобласти Воробьеву А.Ю. рассмотреть вопрос о выделении финансовыхсредств на материально-техническое обеспечение народных дружин вМосковской области. 3. Органам местного самоуправления Московской областиактивизировать работу по привлечению граждан к охране общественногопорядка и созданию народных дружин.