Постановление Областной Думы Московской области от 24.06.2010 № 7/124-П
Об итогах мониторинга практики применения Закона Московской области N 193/2008-ОЗ "О регистре муниципальных нормативных правовых актов Московской области"
МОСКОВСКАЯ ОБЛАСТЬ ОБЛАСТНАЯ ДУМА ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 24 июня 2010 г. N 7/124-ПОб итогах мониторинга практики применения Закона Московской области N 193/2008-ОЗ "О регистре муниципальных нормативных правовых актов Московской области" Рассмотрев Отчет о проведении мониторинга практики примененияЗакона Московской области от 03.09.2009 N 7/88-П, Московская областная Дума постановила: 1. Принять к сведению Отчет о проведении мониторинга практикиприменения Закона Московской области N 193/2008-ОЗ "О регистремуниципальных нормативных правовых актов Московской области" в частиорганизации и ведения регистра муниципальных нормативных правовыхактов Московской области (приложение). 2. Предложить Губернатору Московской области Громову Б.В.рассмотреть вопросы: 1) о периодическом проведении с главами муниципальныхобразований Московской области методических семинаров-совещаний повопросам организации работы по подготовке и представлению вМинистерство по делам территориальных образований Московской областидокументов для внесения в Регистр муниципальных нормативных правовыхактов Московской области; 2) о внесении изменений в постановление ПравительстваМосковской области от 29.12.2008 N 1216/52 "О порядке организацииведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Московскойобласти" об установлении обязательного уведомления главамимуниципальных образований Московской области Министерства по деламтерриториальных образований Московской области об отсутствиипринятых в отчетном периоде нормативных правовых актов, подлежащихвключению в Регистр муниципальных нормативных правовых актовМосковской области; 3) о возможности представления органами местного самоуправлениямуниципальных образований Московской области электронных копийдокументов во все центральные исполнительные органы государственнойвласти Московской области в едином электронном формате; 4) о подготовке методических рекомендаций с примерным перечнемнормативных правовых актов муниципальных образований, регулярное(ежегодное) принятие которых необходимо для нормативного обеспечениярешения муниципальными образованиями вопросов местного значения. 3. Направить настоящее постановление Губернатору Московскойобласти Громову Б.В. 4. Контроль за исполнением настоящего постановления возложитьна первого заместителя Председателя Московской областной ДумыЮдакова С.В. Председатель Московской областной Думы В.Е. Аксаков Приложение к постановлению Московской областной Думы от 24 июня 2010 г. N 7/124-П ОТЧЕТ О ПРОВЕДЕНИИ МОНИТОРИНГА ПРАКТИКИ ПРИМЕНЕНИЯ ЗАКОНА МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ N 193/2008-ОЗ "О РЕГИСТРЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ" В ЧАСТИ ОРГАНИЗАЦИИ И ВЕДЕНИЯ РЕГИСТРА МУНИЦИПАЛЬНЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ Комиссия по проведению мониторинга практики применения ЗаконаМосковской области N 193/2008-ОЗ "О регистре муниципальныхнормативных правовых актов Московской области", созданнаяпостановлением Московской областной Думы от 22.04.2010 N 5/117-П(далее - Комиссия), изучила вопросы организации и ведения регистрамуниципальных нормативных правовых актов Московской области. Комиссией было проведено 4 заседания, в том числе 3 выездных: вСолнечногорском, Раменском и Наро-Фоминском муниципальных районах.Председателем Комиссии был избран первый заместитель ПредседателяМосковской областной Думы С.В. Юдаков, утвержден план мероприятий попроведению мониторинга. В процессе проведения мониторинга членами Комиссии былапроанализирована проводимая Министерством по делам территориальныхобразований Московской области работа по ведению Регистрамуниципальных нормативных правовых актов Московской области (далее -Регистр), а также изучена практика организации работы по подготовкеи представлению в Министерство по делам территориальных образованийМосковской области документов для внесения в Регистр в двенадцатимуниципальных образованиях Московской области. Также Комиссией были запрошены и получены необходимые документыи материалы от Министерства по делам территориальных образованийМосковской области и муниципальных образований Московской области. По результатам проведенных заседаний Комиссии, встреч и наосновании анализа представленных документов и материалов Комиссияустановила. Для обеспечения доступа к муниципальным актам и создания единойинформационной системы муниципальных актов Государственной ДумойФедерального Собрания Российской Федерации был принят Федеральныйзакон от 08.11.2007 N 260-ФЗ "О внесении изменений в отдельныезаконодательные акты Российской Федерации в связи с организацией иведением регистра муниципальных нормативных правовых актов". Данный Федеральный закон внес изменения в часть 2 статьи 26.3Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципахорганизации законодательных (представительных) и исполнительныхорганов государственной власти субъектов Российской Федерации",наделяя органы государственной власти субъектов Российской Федерацииполномочием по ведению регистра муниципальных нормативных правовыхактов. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее -Федеральный закон N 131-ФЗ) дополнен отдельной статьей 43.1,согласно которой порядок ведения регистра субъекта РоссийскойФедерации устанавливается законом субъекта Российской Федерации, апорядок ведения федерального муниципального регистра -Правительством Российской Федерации. В соответствии со статьей 43.1 Федерального закона N 131-ФЗ врамках работы, направленной на формирование единого правовогопространства, Московской областной Думой 27 ноября 2008 года былпринят, а Губернатором Московской области Б.В. Громовым 5 декабря2008 года подписан Закон Московской области N 193/2008-ОЗ "Орегистре муниципальных нормативных правовых актов Московскойобласти", согласно которому нормативные правовые акты органовместного самоуправления вносятся в единую базу данных - Регистр. Постановлением Правительства Московской области от 29 декабря2008 года N 1216/52 было утверждено Положение о порядке организацииведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Московскойобласти (далее - Положение). В Положении определены порядок и срокипредставления сведений для ведения Регистра, порядок и срокивключения в Регистр муниципальных нормативных правовых актов исведений о них, порядок проведения юридической экспертизымуниципальных нормативных правовых актов, а также порядокпредоставления сведений из Регистра. Научным центром правовой информации при Министерстве юстицииРоссийской Федерации была разработана специальная программа,позволяющая систематизировать муниципальные правовые акты,принимаемые органами местного самоуправления. Программапредусматривает ввод текстов муниципальных нормативных правовыхактов, их хранение в электронной базе данных Регистра и передачу вМинистерство юстиции для включения в федеральный регистрмуниципальных нормативных правовых актов. Это программноеобеспечение было передано в Министерство по делам территориальныхобразований как в уполномоченный орган по ведению Регистра.Экспериментальный вариант программы был опробован в Министерстве поделам территориальных образований Московской области в декабре 2008года, стационарная же ее установка произошла в марте 2009 года. В целях организации работы в Министерстве по деламтерриториальных образований Московской области сформированыследующие структурные подразделения: отдел сбора и анализамуниципальных правовых актов и отдел по ведению регистрамуниципальных правовых актов. На указанные отделы возложеныобязанности по сбору, анализу, внесению в базу данных, подготовкепредложений по проведению выборочной правовой экспертизымуниципальных нормативных правовых актов. Кроме того, в обязанностиотдела по ведению регистра муниципальных правовых актов входитсвоевременное представление сведений в Министерство юстицииРоссийской Федерации для включения в федеральный регистрмуниципальных правовых актов. Функции проведения выборочной юридической экспертизымуниципальных правовых актов, включаемых в Регистр, возложены наотдел правового обеспечения развития местного самоуправления. В феврале 2009 года в Министерство по делам территориальныхобразований Московской области начали поступать первые муниципальныеправовые акты. Документы для включения в регистр представили 10муниципальных образований: городские округа Троицк и Фрязино,Мытищинский муниципальный район, а также следующие городские исельские поселения: городское поселение Мытищи Мытищинскогомуниципального района, городское поселение Павловский ПосадПавлово-Посадского муниципального района, городское поселениеНаро-Фоминск Наро-Фоминского муниципального района, городскоепоселение Можайск Можайского муниципального района, сельскоепоселение Гребневское Щелковского муниципального района, сельскоепоселение Любучанское Чеховского муниципального района, сельскоепоселение Топкановское Каширского муниципального района. В мартеколичество муниципальных образований, представивших документы,составило уже 131, в апреле - 194. К 1 апреля 2009 года завершилась установка программногообеспечения и началась работа по внесению муниципальных нормативныхправовых актов в электронную базу данных Регистра. Прием документов осуществляется лично у ответственных лицадминистраций муниципальных образований. В процессе приемадокументов осуществляется их проверка на наличие признаковнормативности и на соответствие пунктам Положения, устанавливающимтребования к оформлению представляемых документов. Такжеудостоверяется идентичность документальной и электронной версийдокументов. Принятые муниципальные правовые акты передаются в отдел поведению регистра муниципальных правовых актов, где осуществляется ихвключение в базу данных Регистра. На каждый документ в программесоставляется специальная карточка, куда заносятся реквизитымуниципального правового акта (название, номер, дата, органпринятия), а также дополнительные сведения: информация об источникеофициального опубликования, об актах прокурорского реагирования,судебных решениях, результаты проведенной правой экспертизы и др.Документу программой присваивается регистрационный номер. Послевнесения в программу документы на бумажных носителях передаются вархив, где включаются в дело соответствующего муниципальногообразования с разбивкой по годам принятия в порядке возрастаниярегистрационных номеров. По мере включения муниципальных нормативных правовых актов вбазу данных Регистра происходит передача информации в Министерствоюстиции Российской Федерации для включения в федеральный регистрмуниципальных нормативных правовых актов. В соответствии с Законом Московской области N 193/2008-ОЗ "Орегистре муниципальных нормативных правовых актов Московскойобласти" за период с 1 января 2009 года по 31 мая 2010 годаМинистерством по делам территориальных образований Московскойобласти получено и проанализировано 31058 муниципальных нормативныхправовых актов, представленных 380 муниципальными образованиями. Изобщего количества представленных муниципальными образованиямидокументов принято 26089 и возвращено 5169 по причине ненадлежащегооформления копий либо отсутствия признаков нормативности. Посостоянию на 31 мая 2010 года в Регистр внесено 25040 нормативныхправовых актов. Московская область стабильно занимает лидирующие позиции средисубъектов Российской Федерации по числу муниципальных нормативныхправовых актов, включенных в федеральный регистр, что наглядноотображается на сайте Минюста России zakon.scli.ru. Законом Московской области N 193/2008-ОЗ "О регистремуниципальных нормативных правовых актов Московской области"предусмотрена возможность проведения Министерством по деламтерриториальных образований Московской области выборочнойюридической экспертизы муниципальных нормативных правовых актов. Порезультатам такой экспертизы составляется экспертное заключение,которое направляется главе соответствующего муниципальногообразования. По состоянию на 21 июня 2010 года главам муниципальныхобразований было направлено 13 таких заключений. Следует отметить,что органы местного самоуправления достаточно оперативно реагируютна полученные замечания, отменяя акты, не соответствующиедействующему законодательству, либо устраняя выявленные нарушения. В процессе работы по приему муниципальных нормативных правовыхактов и введению их в базу данных Регистра был выявлен ряд типичныхошибок, допускаемых органами местного самоуправления и касающихсяпорядка принятия, вступления в силу муниципальных нормативныхправовых актов, а также их опубликования и обнародования. В целяхоказания поддержки органам местного самоуправления муниципальныхобразований Министерством по делам территориальных образованийМосковской области были разработаны и утверждены решением Комиссиипо содействию развития местного самоуправления в Московской областиот 29 января 2010 года Методические рекомендации по подготовке ипринятию муниципальных правовых актов. За указанный период Министерством по делам территориальныхобразований Московской области был предпринят ряд мер, направленныхна повышение эффективности работы по ведению Регистра. Былиподготовлены и приняты два постановления Правительства Московскойобласти, вносящие изменения в Положение о порядке организацииведения регистра муниципальных нормативных актов Московской области(от 27.07.2009 N 611/30 и от 23.11.2009 N 1013/50). Внесенныеизменения касаются следующих вопросов: увеличения срока представления муниципальными образованиямисведений, необходимых для ведения Регистра, с 10 числа месяца,следующего за месяцем принятия муниципальных правовых актов, до 15числа включительно; расширения перечня муниципальных правовых актов, не подлежащихвключению в Регистр; уточнения понятия "копия муниципального нормативного правовогоакта"; порядка формирования архивного фонда Регистра; уточнения требований, касающихся представления муниципальныхнормативных правовых актов, принятых до 1 января 2009 года,одновременно в бумажном и электронном виде; установления порядка и сроков проведения юридической экспертизымуниципальных правовых актов. Министерством по делам территориальных образований Московскойобласти ведется постоянная работа с представителями муниципальныхобразований по вопросам, касающимся представления сведений,необходимых для ведения Регистра. В феврале 2009 года былиразработаны, направлены главам муниципальных образований, а такжеразмещены на сайте "Реформа местного самоуправления на территорииМосковской области" разъяснения о порядке представления сведений дляведения Регистра, устанавливающие порядок представления документов итребования к их оформлению. В июне 2009 года был проведен семинар-совещание с участиемсотрудников органов местного самоуправления, ответственных запредставление сведений, необходимых для ведения Регистра. Насеминаре присутствовали представители более 300 муниципальныхобразований. 25 ноября 2009 года состоялся семинар для вновьизбранных глав муниципальных образований Московской области, однимиз вопросов которого было ознакомление вновь избранных глав сосновами ведения Регистра и порядком представления необходимыхсведений. Все указанные меры приносят положительные результаты. Послепроведения семинаров существенно возросло количество муниципальныхобразований, представляющих сведения для ведения Регистра. В работувключились ряд муниципальных образований, до этого игнорировавшихтребования Закона Московской области N 193/2008-ОЗ "О регистремуниципальных нормативных правовых актов Московской области".Значительно улучшилось качество оформления представляемых документови сократилось количество актов, лишенных признаков нормативности, очем свидетельствует уменьшение числа возвращенных документов.Использование Методических рекомендаций позволяет органам местногосамоуправления муниципальных образований в процессе правотворческойдеятельности избегать наиболее типичных ошибок. Вместе с тем Комиссией выявлен ряд проблем, в частности: Нередки случаи нарушения муниципальными образованиями сроковпредставления нормативных документов. Наиболее частыми причинамиэтого являются следующие: лица, ответственные за представление документов для веденияРегистра, находятся в отпусках и командировках, при этом обязанностипо представлению сведений на других лиц не возлагаются (наиболеечасто такая ситуация складывается в летние месяцы); происходит смена ответственных лиц, высокая текучесть кадров вадминистрациях муниципальных образований вызвана как низким уровнемоплаты труда муниципальных служащих, так и переизбранием в октябре2009 г. и марте 2010 г. глав муниципальных образований. Не уделяется внимание систематизации муниципальных нормативныхправовых актов муниципальных образований, а именно: в бланках нормативных правовых актов используютсягосударственные символы, не указывается принадлежность кмуниципальному району и Московской области, отсутствуют наименованиеи другие предусмотренные реквизиты; в текстах нормативных правовых актов не выдерживаютсятребования к нормативным документам: отсутствуют констатирующая ипостановляющая части, не указываются ответственные лица заисполнение и контроль, не предусмотрены сроки и меры воздействия. Кроме того, в начале работы, связанной с ведением Регистра,главам муниципальных образований было рекомендовано в случаеотсутствия принятых в течение календарного месяца муниципальныхправовых актов, подлежащих включению в Регистр, направлять вМинистерство соответствующее уведомление. Однако данной рекомендациипоследовали далеко не все муниципальные образования Московскойобласти. Вместе с тем главы и представители поселений, во времяпроведенных Комиссией встреч отмечали, что поселениями не каждыймесяц принимаются нормативные правовые акты, которые необходимонаправлять в Министерство по делам территориальных образований длявнесения в Регистр. В связи с чем представители муниципальныхобразований высказывали предложения по изменению периодичности, скоторой поселения представляют документы для внесения в Регистр. В процессе работы Комиссии установлено также, что зачастуюотсутствуют сведения об источниках официального опубликованиямуниципальных правовых актов, сведения о дате вступления акта всилу, а также актуальные редакции представляемых документов с учетомвнесенных в них изменений. Отсутствие указанных сведений являетсянарушением требований Закона Московской области N 193/2008-ОЗ "Орегистре муниципальных нормативных правовых актов Московскойобласти" и Положения, устранить которое невозможно, покамуниципальные образования не представят необходимую информацию. Как показали выездные заседания Комиссии, не все муниципальныеобразования, в особенности городские и сельские поселения,своевременно получают информацию о проводимых Министерством по деламтерриториальных образований Московской области совещаниях исеминарах, вследствие чего представители муниципальных образованийне принимают в них участие. Также, как отмечали специалистыадминистраций муниципальных образований, проведение семинаров вмасштабах области в целом не позволяет задать интересующие ихконкретные вопросы и получить на них ответы, что снижаетэффективность проводимой Министерством по делам территориальныхобразований Московской области учебы. Как неоднократно отмечалось представителями муниципальныхобразований, в процессе подготовки нормативных правовых актоввозникают проблемы, связанные с разными требованиями к программномуобеспечению, предъявляемыми Министерством по делам территориальныхобразований Московской области к документам, представляемым длявнесения в Регистр, и к тем же документам, представляемым в иныецентральные исполнительные органы государственной власти Московскойобласти, в частности в Министерство финансов Московской области. На основании изложенного Комиссия установила: Работа по ведению Регистра Министерством по деламтерриториальных образований Московской области ведется в целом всоответствии с Законом Московской области N 193/2008-ОЗ "О регистремуниципальных нормативных правовых актов Московской области".Законом урегулированы все вопросы организации и ведения Регистра.Необходимости внесения изменений в Закон Московской области N193/2008-ОЗ "О регистре муниципальных нормативных правовых актовМосковской области" Комиссией не выявлено. Вместе с тем для повышения эффективности работы по ведениюРегистра муниципальных правовых актов Московской области исовершенствования правовой базы Московской области Комиссияпредлагает рассмотреть следующие вопросы: 1. О периодическом проведении с главами муниципальныхобразований Московской области методических семинаров-совещаний повопросам организации работы по подготовке и представлению вМинистерство по делам территориальных образований Московской областидокументов для внесения в Регистр муниципальных нормативных правовыхактов Московской области. 2. О внесении изменений в постановление ПравительстваМосковской области от 29.12.2008 N 1216/52 "О порядке организацииведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Московскойобласти" об установлении обязательного уведомления главамимуниципальных образований Московской области Министерства по деламтерриториальных образований Московской области об отсутствиипринятых в отчетном периоде нормативных правовых актов, подлежащихвключению в Регистр муниципальных нормативных правовых актовМосковской области. 3. О возможности представления органами местного самоуправлениямуниципальных образований Московской области электронных копийдокументов во все центральные исполнительные органы государственнойвласти Московской области в едином электронном формате. 4. О подготовке методических рекомендаций с примерным перечнемнормативных правовых актов муниципальных образований, регулярное(ежегодное) принятие которых необходимо для нормативного обеспечениярешения муниципальными образованиями вопросов местного значения. 5. Рекомендовать муниципальным образованиям Московской областиустранить выявленные в ходе мониторинга недостатки в организацииработы по подготовке и представлению в Министерство по деламтерриториальных образований Московской области документов длявнесения в Регистр муниципальных правовых актов Московской области.