Постановление Думы Московской области от 01.10.2015 № 14/140-П

в Московскойобласти не допускается нахождение несовершеннолетних в возрасте до 16 лет вночное время с 22 часов до 6 часов, а в период с 1 мая по 31 августа в ночноевремя с 23 часов до 6 часов без сопровождения родителей (лиц, их заменяющих)или лиц, осуществляющих мероприятия с участием несовершеннолетних, вобщественных местах, в том числе на улицах, стадионах, в парках, скверах,транспортных средствах общего пользования, на объектах (на территориях, впомещениях) юридических лиц или граждан, осуществляющих предпринимательскуюдеятельность без образования юридического лица, которые предназначены дляобеспечения доступа к информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», атакже для реализации услуг в сфере торговли и общественного питания(организациях или пунктах), для развлечений, досуга, где в установленном закономпорядке предусмотрена розничная продажа алкогольной продукции, пива и напитков,изготавливаемых на его основе;

в Московскойобласти не допускается нахождение несовершеннолетних в возрасте от 16 до 18 летв ночное время с 23 часов до 6 часов без сопровождения родителей (лиц, ихзаменяющих) или лиц, осуществляющих мероприятия с участием несовершеннолетних,в общественных местах, указанных в части 2 статьи 4 Закона Московской области №148/2009-ОЗ.

ЗаконМосковской области № 148/2009-ОЗ предусматривает право Правительства Московскойобласти определять иные места в Московской области, нахождение в которых можетпричинить вред здоровью несовершеннолетних, их физическому, интеллектуальному,психическому, духовному и нравственному развитию, а также общественные места, вкоторых в ночное время не допускается нахождение несовершеннолетних безсопровождения родителей (лиц, их заменяющих), а также лиц, осуществляющихмероприятия с участием несовершеннолетних. Оценка предложений об определениииных мест, в которых нахождение несовершеннолетних не допускается,осуществляется экспертной комиссией, функции которой выполняет Московскаяобластная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Московская областнаякомиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав осуществляет координациюдеятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности иправонарушений несовершеннолетних по недопущению нахождения несовершеннолетнихв местах, в которых их нахождение не допускается.

В соответствиисо статьей 5 Закона Московской области № 148/2009-ОЗ информирование населенияМосковской области о недопустимости нахождения несовершеннолетних в тех илииных местах и административнойответственности за несоблюдение требований указанного Закона в средствахмассовой информации осуществляют в пределах своей компетенции уполномоченный ПравительствомМосковской области центральный исполнительный орган государственной властиМосковской области, которым является Министерство образования Московскойобласти, и органы местного самоуправления муниципальных образований Московскойобласти.

Органы иучреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушенийнесовершеннолетних, а также другие органы и учреждения, осуществляющие меры попрофилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, проводятразъяснительную работу среди несовершеннолетних и родителей (лиц, ихзаменяющих) о недопустимости нахождения несовершеннолетних в местах, в которыхих нахождение не допускается.

В 2011 году в Московской областной Думе был проведен мониторинг практикиприменения Закона Московской области № 148/2009-ОЗ.

В результате анализа практики применения Закона Московской области №148/2009-ОЗ было установлено, что введение в действие указанного Закона усилило возможности органов внутренних дел идругих субъектов системы профилактики безнадзорности и правонарушенийнесовершеннолетних в предупреждении безнадзорности несовершеннолетних, повысилоуровень защиты самих несовершеннолетних от преступных посягательств,дисциплинировало родителей, ненадлежаще относившихся к воспитанию своих детей ине осуществляющих контроль за их местонахождением. В результате – снижениепреступности несовершеннолетних в вечернее и ночное время на 17,8 процента.

Вместе с тем,при анализе практики применения Закона Московской области № 148/2009-ОЗ быливыявлены проблемы, препятствующие эффективности его реализации. Уже послепринятия указанного Закона в декабре 2009 года были внесены изменения вфедеральное законодательство, в частности, Кодекс Российской Федерации обадминистративных правонарушениях был дополнен статьей 1.3¹, согласнокоторой правовые нормы, устанавливающие административную ответственность занарушение законов субъектов Российской Федерации, должны содержаться в законеили законах субъекта Российской Федерации, предметом регулирования которыхявляется установление административной ответственности за административныеправонарушения.

В связи с этим в 2012 годув целях приведения действующих норм Закона Московской области № 148/2009-ОЗ,устанавливающих административные правонарушения и ответственность за ихсовершение, в соответствие с вышеуказанными нормами федеральногозаконодательства был принят отдельныйзакон об административной ответственности, в котором в связи с правовойпозицией Верховного Суда Российской Федерации (определение Верховного СудаРоссийской Федерации от 2 ноября 2011 г. № 1-Г11-26) небыла прописана административная ответственность родителей (лиц, их заменяющих)за допущение нахождения несовершеннолетних в местах, в которых их нахождение недопускается, так как допущение нахождения несовершеннолетних в местах, вкоторых их нахождение не допускается, демонстрирует ненадлежащее выполнениеобязанностей родителями по воспитанию своих детей и защите прав и интересовнесовершеннолетних и, как следствие, влечет квалификацию правонарушения постатье 5.35 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Закон Московской области № 49/2012-ОЗ «Об административной ответственности за несоблюдениетребований по предупреждению причинения вреда здоровью и развитиюнесовершеннолетних в Московской области» (далее – Закон Московской области № 49/2012-ОЗ) установиладминистративную ответственность лиц, осуществляющих мероприятия с участиемнесовершеннолетних, юридических лиц или граждан, осуществляющихпредпринимательскую деятельность без образования юридического лица, занесоблюдение требований, установленных Законом Московской области №148/2009-ОЗ.

Так, за допущение лицами, осуществляющими мероприятия с участиемнесовершеннолетних, нахождения несовершеннолетних в местах, в которых ихнахождение не допускается, предусмотрено наказание в виде предупреждения илиналожения административного штрафа в размере от пятисот до одной тысячи рублей.То же действие, совершенное юридическими лицами или гражданами, осуществляющимипредпринимательскую деятельность без образования юридического лица, влечетналожение административного штрафа в размере от десяти тысяч до двадцати тысячрублей. За повторно совершенные в течение года указанные действия накладываетсяадминистративный штраф – на лиц, осуществляющих мероприятия с участиемнесовершеннолетних, – от трех тысяч до пяти тысяч рублей, на юридических лицили граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образованияюридического лица, – от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.

В 2013 году были внесены изменения в Закон Московскойобласти № 148/2009-ОЗ и в Закон Московской области № 49/2012-ОЗ в целях приведения их в соответствие с федеральнымзаконодательством в части возложения полномочий на органы внутренних дел (полиции) об уведомлении родителей(лиц, их заменяющих) об обнаружении несовершеннолетних в местах, в которых ихнахождение не допускается, о доставлении и передаче их родителям (лицам, ихзаменяющим), а также определения должностных лиц, составляющих протоколы обадминистративных правонарушениях, предусмотренных Законом Московской области № 49/2012-ОЗ.

По информации Министерства образованияМосковской области, за период с 1 января 2013 года по 1 марта 2015 года вобразовательных организациях Московской области были проведены мероприятия поинформированию несовершеннолетних, родителей (лиц, их заменяющих) о ЗаконеМосковской области № 148/2009-ОЗ и Законе Московской области № 49/2012-ОЗ и попроведению профилактической работы среди обучающихся и их родителей, в томчисле:

совместные совещания руководителейобразовательных организаций и инспекторов комиссий по делам несовершеннолетнихи защите их прав по вопросам индивидуально-профилактической работы снесовершеннолетними и их родителями по соблюдению норм вышеуказанных законов;

заседания методических объединений классныхруководителей, воспитателей, педагогов дополнительного образования,педагогов-организаторов по спортивно-массовой работе по вопросу проведенияразъяснительной работы о вышеуказанных законах в образовательных организацияхМосковской области;

встречи (семинары, совещания, круглые столы,единые дни профилактики, общешкольные родительские собрания) совместно соспециалистами органов и учреждений системы профилактики безнадзорности иправонарушений по вопросу исполнения требований вышеуказанных законов.

В образовательных организациях Московскойобласти стало обязательным наличие информационных стендов, освещающих работу пореализации вышеуказанных законов, и подготовка и распространение памяток дляпедагогов, учащихся и их родителей по основным статьям вышеуказанных законов.

По мнению Министерства образованияМосковской области, предпринимаемые Министерством и органами местногосамоуправления муниципальных образований Московской области меры поинформированию несовершеннолетних и их родителей о требованиях, установленныхЗаконом Московской области № 148/2009-ОЗ, межведомственное взаимодействиеорганов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений пореализации Закона Московской области № 148/2009-ОЗ и Закона Московской области№ 49/2012-ОЗ оказывают влияние на уровень подростковой преступности.

По информации Главного управления МВД Россиипо Московской области, в январе – марте 2015 года несовершеннолетними и при ихучастии на территории Московской области совершено преступлений на 8,3 процентаменьше, чем за аналогичный период в 2014 году, на 8,4 процента снизилоськоличество преступлений, направленных против жизни и здоровья детей.

В то же время в 2013 – 2014 годах было отмечено снижениеадминистративной практики по привлечению к ответственности лиц, осуществляющихмероприятия с участием несовершеннолетних, юридических лиц или граждан,осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридическоголица, за несоблюдение требований, установленных Законом Московской области №148/2009-ОЗ.

По информации, предоставленной Главным управлением МВД России поМосковской области и Московской областной комиссией по делам несовершеннолетнихи защите их прав, в 2013 году привлечено одно лицо, осуществляющее мероприятияс участием несовершеннолетних, девять юридических лиц и семь граждан,осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридическоголица.

В 2014 году привлечено два лица,осуществляющих мероприятия с участием несовершеннолетних, четыре юридическихлица и два гражданина, осуществляющих предпринимательскую деятельность безобразования юридического лица.

За четыре месяца 2015 года лица указаннойкатегории к административной ответственности за нарушения Закона Московскойобласти № 148/2009-ОЗ не привлекались.

Прокуратура Московской области такжесчитает, что случаи применения Закона Московской области № 49/2012-ОЗ носятединичный характер и с учетом численности детского населения Подмосковья иколичества несовершеннолетних, ежегодно выявляемых в ночное время в местах, гдеих нахождение не допускается, нормы Закона Московской области № 49/2012-ОЗпрактически не применяются.

9 июля 2015 года Московской областной Думойбыл одобрен проект закона Московской области «Кодекс Московской области обадминистративных правонарушениях» (постановление Московской областной Думы от09.07.2015 № 14/135-П), в котором отсутствуют правовые нормы, устанавливающиеадминистративную ответственность за несоблюдение требований по предупреждениюпричинения вреда здоровью и развитию несовершеннолетних в Московской области.Основанием для этого стала позиция Верховного Суда Российской Федерации,сформулированная в определениях Верховного Суда Российской Федерации от 13марта 2013 г. № 64-АПГ13-1 и от 20 августа 2014 г. № 74-АПГ14-7, которыми нормызаконов Сахалинской области и Республики Саха (Якутия) об административныхправонарушениях признаны противоречащими законодательству Российской Федерациии недействующими. Верховный Суд Российской Федерации пришел к выводу, чтопредусмотренное пунктом 8 статьи 141 Федерального закона  от 24 июля1998 года № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»право субъекта Российской Федерации устанавливать административнуюответственность за несоблюдение требований к обеспечению родителями (лицами, ихзаменяющими), лицами, осуществляющими мероприятия с участием детей, а такжеюридическими лицами или гражданами, осуществляющими предпринимательскуюдеятельность без образования юридического лица, мер по содействию физическому,интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей и попредупреждению причинения им вреда абсолютным не является, его осуществлениеобусловлено особенностями принципа разграничения нормотворческой компетенции РоссийскойФедерации и субъекта Российской Федерации в области законодательства обадминистративных правонарушениях и не означает полномочие установитьрегиональным законом административную ответственность за неисполнениеобязанностей, предусмотренных федеральным законодательством, что являетсяпрерогативой федерального законодателя.

В соответствии с данной правовой позициейВерховного Суда Российской Федерации в ряде субъектов Российской Федерациив2013–2014 годах и в первой половине 2015 года были признаны утратившими силу региональные нормативные правовыеакты, устанавливающие административную ответственность должностных лиц,юридических лиц и граждан за нарушение требований к обеспечению мер посодействию физическому, интеллектуальному, психическому, духовному инравственному развитию детей и предупреждению причинения им вреда. В настоящеевремя таких субъектов Российской Федерации 20.

При производстве по делам обадминистративных правонарушениях по привлечению к административнойответственности родителей (законных представителей) несовершеннолетних,допустивших нахождение несовершеннолетних в ночное время в местах, где ихнахождение не допускается, по статье 5.35 Кодекса Российской Федерации обадминистративных правонарушениях имеется ряд проблем.

Законом Московской области№ 148/2009-ОЗ контроль за нахождением несовершеннолетних в местах, где ихнахождение не допускается, возлагается в первую очередь на родителей.

Отсутствие такого контроляявляется основной причиной совершения преступлений несовершеннолетними и противних, несчастных случаев с детьми.

По данным территориальныхорганов внутренних дел, в 2013 году в полицию в ночное время (с 22 часов до 6часов) доставлено более 2 500 несовершеннолетних, в 2014 году – более 3 300человек, в январе – апреле 2015 года – более 1 200 человек.

Из числа всех доставленныхнесовершеннолетних в органы внутренних дел в ночное время за нахождение вместах, где их нахождение не допускается, в 2013 году – 707 (28 процентов отвсех доставленных), в 2014 году – 1 507 (45 процентов), за четыре месяца 2015года – 473 (39 процентов).

Больше всего такихподростков доставлено в полицию в городских округах Домодедово, Балашиха,Химки, Реутов, Коломна, Электросталь, муниципальных районах Одинцовском,Луховицком, Рузском.

За правонарушениядоставлено в 2013 году в ночное время 1 328 подростков, в 2014 году – 1 144, зачетыре месяца 2015 года – 494.

За совершение общественноопасных деяний доставлено в 2013 году в ночное время 45 подростков, в 2014 году– 50 подростков, за четыре месяца 2015 года – девять подростков.

За совершение преступленийдоставлено в 2013 году в ночное время 76 подростков, в 2014 году – 75, зачетыре месяца 2015 года – 36.

Находящихся в розыскедоставлено в 2013 году в ночное время 34 подростка, в 2014 году – 70, за четыремесяца 2015 года – 40.

В 2013 году 1,27 процента(32 чел.) от числа несовершеннолетних, доставленных в органы внутренних дел вночное время, составили подростки, в отношении которых совершены преступления вночное время вне дома, в 2014 году – 1,36 процента (45 чел.), в 2015 году – 1процент (12 чел.).

По данным комиссий по деламнесовершеннолетних и защите их прав муниципальных районов и городских округовМосковской области (далее – комиссии), в 2013 году в комиссии поступило 1 029административных протоколов по части 1 статьи 5.35 Кодекса Российской Федерацииоб административных правонарушениях за нахождение несовершеннолетних в ночноевремя в местах, где их нахождение не допускается, из них было назначеноадминистративное наказание в отношении 902 родителей (законных представителей),0,5 процента (пять протоколов) – прекращено за отсутствием событияадминистративного правонарушения, 5,6 процента (58 протоколов) – прекращено заотсутствием состава правонарушения, 4,5 процента (47 протоколов) – прекращеноза истечением срока давности привлечения к административной ответственности,0,7 процента (восемь протоколов) – прекращено по иным основаниям, 10 протоколоввозвращено в органы внутренних дел для доработки, из них 9 не были возвращены вкомиссии.

В 2013 году наибольшееколичество административных протоколов по статье 5.35 Кодекса РоссийскойФедерации об административных правонарушениях, составленных в отношенииродителей (законных представителей), было составлено в городских округахКоломна (178), Балашиха (53), Железнодорожный (54), в муниципальных районахРузском (97), Луховицком (58), Каширском (49). В 17 муниципальных районах небыло составлено ни одного протокола.

В 2014 году в комиссиипоступил 1 501 административный протокол, из них было назначеноадминистративное наказание в отношении 1 345 родителей (законныхпредставителей), 1 процент (16 протоколов) – прекращено за отсутствием событияадминистративного правонарушения, 4,7 процента (71 протокол) – прекращено заотсутствием состава правонарушения, 3,4 процента (51 протокол) – прекращено заистечением срока давности привлечения к административной ответственности, 1,2процента (18 протоколов) – прекращено по иным основаниям, 11 протоколоввозвращено в органы внутренних дел для доработки, из них 3 не были возвращены вкомиссии.

В 2014 году наибольшееколичество административных протоколов по статье 5.35 Кодекса РоссийскойФедерации об административных правонарушениях, составленных в отношенииродителей (законных представителей), было составлено в городских округахДомодедово (180), Коломна (155), Балашиха (104), Дубна (52), Реутов (45),Электросталь (48), Химки (46), в муниципальных районах Рузском (102),Луховицком (86), Каширском (47). Не было составлено ни одного протокола вЛотошинском, Подольском, Пушкинском, Серпуховском, Шаховском муниципальныхрайонах, городских округах Бронницы, Краснознаменск, Лобня, Лыткарино, Пущино.

В январе – апреле 2015 годав комиссии поступило 517 административных протоколов, из них было назначеноадминистративное наказание в отношении 478 родителей (законных представителей),1 протокол – прекращено за отсутствием события административногоправонарушения, 8 протоколов – прекращено за отсутствием составаправонарушения, 23 протокола – прекращено за истечением срока давностипривлечения к административной ответственности, 7 протоколов – прекращено поиным основаниям.

В январе – апреле 2015 годанаибольшее количество протоколов составлено в городских округах Коломна (44),Балашиха (39), Домодедово (31), Дубна (31), муниципальных районах Луховицком(26), Клинском (24), Рузском (24).

Органы внутренних дел икомиссии объясняют проблемы при привлечении родителей к административнойответственности по части 1 статьи 5.35 Кодекса Российской Федерации обадминистративных правонарушениях позицией органов прокуратуры ряда районовМосковской области, которая такова, что состав данного административногоправонарушения – формальный. Факт неисполнения (ненадлежащего исполнения)предусмотренных законом обязанностей, вне зависимости от наступления каких-либовредных последствий, считается правонарушением, которое относится к категории«длящееся». Сам факт нахождения подростка в ночное время вне дома не образуетсостав правонарушения, предусмотренного статьей 5.35 Кодекса Российской Федерацииоб административных правонарушениях. Необходимо доказывать, что нахождениеподростков в ночное время в местах, где их нахождение не допускается, связано сненадлежащим исполнением родительских обязанностей.

По информации прокуратурыМосковской области о состоянии законности и прокурорского надзора в даннойсфере в 2013 и 2014 годах и первом квартале 2015 года, за рассматриваемыйпериод с учетом мер, принятых для устранения ранее выявленных прокурораминарушений, допускавшихся органами внутренних дел и комиссиями на начальномэтапе применения Закона Московской области № 148/2009-ОЗ, в целом на территорииМосковской области требования данного Закона исполняются, права детей иподростков, выявляемых в местах, где нахождение несовершеннолетних не допускается,а также родителей (лиц, их заменяющих) соблюдаются. В то же время прокуратуройМосковской области отмечено снижение интенсивности работы органов внутреннихдел по проведению оперативно-профилактических мероприятий, направленных навыявление детей и подростков, находящихся без сопровождения родителей в ночноевремя.

IV .Результаты мониторинга

В результате проведенногомониторинга установлено, что Закон Московской области № 148/2009-ОЗреализуется, требования данного Закона на территории Московской области в целомисполняются, права детей и подростков, выявляемых в местах, где нахождениенесовершеннолетних не допускается, а также родителей (лиц, их заменяющих)соблюдаются.

Принимаемые Министерством образованияМосковской области и органами местного самоуправления муниципальных образованийМосковской области меры по информированию несовершеннолетних и их родителей отребованиях, установленных Законом Московской области № 148/2009-ОЗ,межведомственное взаимодействие органов и учреждений системы профилактикибезнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по реализации Закона Московской области № 148/2009-ОЗоказывают влияние на уровень подростковой преступности.

В то же время практикапоказывает, что реализация Закона Московской области № 148/2009-ОЗ не во всехслучаях дает ожидаемый результат.

Прокуратурой Московскойобласти в ряде муниципальных образований отмечено снижение интенсивности работыорганов внутренних дел по проведению оперативно-профилактических мероприятий,направленных на выявление детей и подростков, находящихся без сопровожденияродителей в ночное время.

Было отмечено снижение в 2013 – 2014 годахадминистративной практики по привлечению к ответственности лиц, осуществляющихмероприятия с участием несовершеннолетних, юридических лиц или граждан,осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридическоголица, за несоблюдение требований, установленных Законом Московской области №148/2009-ОЗ, а также по привлечению родителей (законных представителей)несовершеннолетних к административной ответственности по части 1 статьи 5.35Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за допущениенахождения несовершеннолетних в местах, где их нахождение не допускается.

По мнению правоприменителей– территориальных органов внутренних дел и комиссий,  в результате внесенных в 2012 году измененийв Закон Московской области № 148/2009-ОЗ в части отмены административнойответственности родителей (законных представителей) за допущение нахождениянесовершеннолетних в местах, где их нахождение не допускается, задачи попредупреждению причинения вреда здоровью и развитию несовершеннолетних вМосковской области не решаются в полной мере.

В ходе проведенного врамках мониторинга круглого стола на тему «О практике применения ЗаконаМосковской области № 148/2009-ОЗ «О мерах по предупреждению причинения вредаздоровью и развитию несовершеннолетних в Московской области» и ЗаконаМосковской области № 49/2012-ОЗ «Об административной ответственности занесоблюдение требований по предупреждению причинения вреда здоровью и развитиюнесовершеннолетних в Московской области» представители Управления организациидеятельности участковых уполномоченных полиции и подразделений по деламнесовершеннолетних Главного управления МВДРоссии по Московской области и отдела по делам несовершеннолетних АдминистрацииГубернатора Московской области выступили с предложением о необходимостиразработки законодательной инициативы по внесению изменений в статью 5.35Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в частиустановления ответственности родителей за нахождение детей в ночное время вместах, где их нахождение не допускается.

V .Выводы и предложения

По итогам проведениямониторинга комиссия считает целесообразным поручить Комитету по вопросамобразования и культуры разработать:

проект закона Московскойобласти «О внесении изменений в Закон Московской области «О мерах попредупреждению причинения вреда здоровью и развитию несовершеннолетних вМосковской области» в части приведения в соответствие с федеральнымзаконодательством и законодательством Московской области;

законодательную инициативупо внесению изменений в статью 5.35 Кодекса Российской Федерации обадминистративных правонарушениях в части установления ответственности родителейза нахождение детей в ночное время в местах, где их нахождение не допускается.