Постановление Думы Московской области от 24.12.2015 № 21/151-П
Об итогах мониторинга правоприменения статьи 27 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
МОСКОВСКАЯ ОБЛАСТЬ
ДУМА
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 24 декабря 2015 г. № 21/151-П
Об итогах мониторинга правоприменения статьи 27 Федерального закона от 6октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации»
Рассмотрев Отчет опроведенном мониторинге правоприменения статьи 27 Федерального закона от 6октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации», в соответствии с пунктом 15 Положения о порядкепроведения правового мониторинга в Московской областной Думе, утвержденногопостановлением Московской областной Думы от13.12.2012 № 25/37-П, Московская областная Дума
постановила:
1. Принять к сведению Отчет о проведенном мониторингеправоприменения статьи 27 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» . (Приложение.)
2. Поручить Комитету по местному самоуправлениюразработать:
1) проект закона Московской области «О поддержкетерриториального общественного самоуправления в Московской области»;
2) законодательную инициативу по внесению изменений встатью 27 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общихпринципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
3) законодательную инициативу по внесению изменений вГражданский Кодекс Российской Федерации.
3. Опубликовать настоящее постановление в средствахмассовой информации и разместить на официальном сайте Московской областной Думыв информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».
4.Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на первогозаместителя Председателя Московской областной Думы Юдакова С.В.
Председатель
Московскойобластной Думы И.Ю. Брынцалов
Приложение к постановлению
Московской областной Думы
от 24 декабря 2015 г. № 21/151-П
Отчет
о проведенном мониторингеправоприменения статьи 27 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
I . Общие положения
Основания проведения мониторингаправоприменения статьи 27 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»(далее – мониторинг):
Указ Президента Российской Федерации от20.05.2011 № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации»;
Закон Московской области №46/2012-ОЗ «О правовом мониторинге в Московской области»;
постановление Московской областной Думы от13.12.2012 № 25/37-П «О Положении о порядке проведения правового мониторинга вМосковской областной Думе»;
постановление Московской областнойДумы от 23.04.2015 № 25/125-П «Опроведении мониторинга правоприменения статьи 27 Федерального закона от 6октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации»;
постановление Московской областной Думы от22.01.2015 № 19/112-П «О плане мероприятий Московской областной Думы пореализации основных положений Послания Президента Российской Федерации В.В.Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 4 декабря 2014 года»;
постановление Московской областной Думы от26.03.2015 № 27/121-П «О плане работы Московской областной Думы на 2 квартал2015 года»;
постановление Московской областной Думы от25.06.2015 № 10/133-П «О плане работы Московской областной Думы на 3 квартал2015 года» .
Цель проведения мониторинга:
комплексное изучение правового обеспечения и практики организации идеятельности территориального общественного самоуправления в муниципальныхобразованиях Московской области;
оценка эффективности реализации норм статьи 27 Федерального закона от 6октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ);
подготовка предложений по совершенствованию законодательства РоссийскойФедерации и Московской области в части вопросов организации и деятельноститерриториального общественного самоуправления.
Объект мониторинга: статья 27 Федерального закона № 131-ФЗ.
Субъект мониторинга: Московская областная Дума.
Период проведения мониторинга: с 1 января2015 года по 30 сентября 2015 года.
Срок проведения мониторинга: 2–4 кварталы2015 года.
II . Деятельность комиссии по мониторингу
Мониторингосуществлялся комиссией по мониторингу, созданной постановлением Московскойобластной Думы от23.04.2015 № 25/125–П «О проведении мониторинга правоприменения статьи 27Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципахорганизации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Комиссия по мониторингу), в следующемсоставе:
ЮдаковС.В. – депутат Московской областной Думы, член фракции «ЕДИНАЯ РОССИЯ»;
НаумовА.А. – депутат Московской областной Думы, член фракции КПРФ;
ВолнушкинА.Н. – депутат Московской областной Думы, членфракции «СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ»;
КалтайсА.В. – депутат Московской областной Думы, членфракции ЛДПР;
ОрдаВ.В. – руководитель аппарата Комитета по местному самоуправлению Московскойобластной Думы;
МерцаловаТ.С. – консультант отдела правовой экспертизы Государственно-правовогоуправления Московской областной Думы.
Посогласованию с Губернатором Московской области в состав Комиссии по мониторингувключены:
КовалевскаяА.С. – консультант отдела нормативных правовых актов Правового управленияГубернатора Московской области;
СердюковаЮ.Е. – заместитель заведующего отделом по взаимодействию с представительными иисполнительными органами местного самоуправления Главного управлениятерриториальной политики Московской области.
Попредложению Совета муниципальных образований Московской области в составКомиссии по мониторингу включен Иванов О.Б. – исполнительный директор Советамуниципальных образований Московской области.
Председателем Комиссии по мониторингу избранНаумов А.А. – депутат Московской областной Думы, член фракции КПРФ.
Комиссией по мониторингу был утвержденПлан проведения мониторинга, который предусматривал проведение анкетированиямуниципальных образований Московской области, выездного заседания Комиссии помониторингу и круглого стола на тему «Состояние и перспективы территориальногообщественного самоуправления в муниципальных образованиях Московской области».
Утвержденные Комиссией по мониторингуанкеты были направлены в муниципальные образования. Информация, полученная измуниципальных образований, была обобщена и проанализирована.
За время проведения мониторинга Комиссиейпо мониторингу проведено три заседания, в том числе одно выездное заседание вгороде Мытищи Московской области.
В рамках проведения мониторинга былпроведен круглый стол на тему «Состояние и перспективы территориальногообщественного самоуправления в муниципальных образованиях Московской области»,в котором приняли участие депутаты Московской областной Думы, члены Экспертногосовета Московской областной Думы, представители Совета муниципальныхобразований Московской области, депутаты Советов депутатов муниципальныхобразований Московской области, председатели территориальных общественныхсамоуправлений, действующих в муниципальных образованиях Московской области .
III . Проведение мониторинга
Под территориальным общественным самоуправлением в соответствии состатьей 27 Федерального закона № 131-ФЗ понимается самоорганизация граждан поместу их жительства на части территории муниципального образования длясамостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициативв вопросах местного значения.
Право граждан на территориальное общественное самоуправление закрепленоУставом Московской области, статьей 72 которого устанавливается, что порядокорганизации и осуществления территориального общественного самоуправленияопределяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовымиактами представительного органа муниципального образования.
Важность института территориального общественного самоуправленияобусловлена тем, что территориальное общественное самоуправление, как одна изформ непосредственного осуществления населением местного самоуправленияявляется эффективным способом вовлечения населения в решение актуальныхпроблем. По степени развитости территориального общественного самоуправленияможно судить о степени зрелости гражданского общества, о способности населениярешать местные вопросы без вмешательства государства.
Территориальное общественное самоуправление осуществляетсянепосредственно населением посредством проведения собраний и конференцийграждан, а также посредством создания органов территориального общественногосамоуправления.
Границы территории, на которой осуществляется территориальноеобщественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселенияпо предложению населения, проживающего на данной территории.
Территориальное общественное самоуправление может осуществляться впределах подъездов многоквартирных жилых домов; многоквартирных жилых домов;групп жилых домов; жилых микрорайонов; сельских населенных пунктов, неявляющихся поселениями; иных территорий проживания граждан.
Органы территориального общественного самоуправления избираются насобраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории.
Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным смомента регистрации устава территориального общественного самоуправленияуполномоченным органом местного самоуправления соответствующих поселений.Порядок регистрации устава территориального общественного самоуправленияопределяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовымиактами представительного органа муниципального образования.
Территориальное общественное самоуправление в соответствии с егоуставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрациив организационно-правовой форме некоммерческой организации.
Следует отметить, что соответствии с подпунктом 2 пункта 3 статьи 50 Гражданского кодексаРоссийской Федерации (далее – ГК РФ) юридические лица, являющиесянекоммерческими организациями, могут создаваться в организационно-правовыхформах общественных организаций, к которым относятся в том числе политическиепартии и созданные в качестве юридических лиц профессиональные союзы(профсоюзные организации), общественные движения, органы общественнойсамодеятельности, территориальные общественные самоуправления. Таким образом,ГК РФ не предусматривает в качестве самостоятельной организационно-правовойформы территориального общественного самоуправления, при этом, в отличие отранее действовавшей редакции, содержит закрытый перечень некоммерческихюридических лиц.
При этом для общественных организаций (статьи 1234–1237ГК РФ) и в целом для корпоративных некоммерческих организаций (§ 6 ГК РФ)предусматривает обязательное (фиксированное) членство. В то же времяюридическая конструкция территориального общественного самоуправления,закрепленная в статье 27 Федерального закона № 131-ФЗ, фиксированного членстване предусматривает.
Собрание граждан по вопросам организации и осуществления территориальногообщественного самоуправления считается правомочным, если в нем принимаютучастие не менее одной трети жителей соответствующей территории, достигшихшестнадцатилетнего возраста.
Конференция граждан по вопросам организации и осуществления территориальногообщественного самоуправления считается правомочной, если в ней принимаютучастие не менее двух третей избранных на собраниях граждан делегатов,представляющих не менее одной трети жителей соответствующей территории,достигших шестнадцатилетнего возраста.
К исключительным полномочиям собрания, конференции граждан,осуществляющих территориальное общественное самоуправление, относятся:
установление структуры органов территориального общественногосамоуправления;
принятие устава территориального общественного самоуправления, внесениев него изменений и дополнений;
избрание органов территориального общественного самоуправления;
определение основных направлений деятельности территориальногообщественного самоуправления;
утверждение сметы доходов и расходов территориального общественногосамоуправления и отчета о ее исполнении;
рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органовтерриториального общественного самоуправления.
Органы территориального общественного самоуправления:
представляют интересы населения, проживающего на соответствующейтерритории;
обеспечивают исполнение решений, принятых на собраниях и конференцияхграждан;
могут осуществлять хозяйственную деятельность по благоустройствутерритории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворениесоциально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующейтерритории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договорамежду органами территориального общественного самоуправления и органамиместного самоуправления с использованием средств местного бюджета;
вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальныхправовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами идолжностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесенопринятие указанных актов.
Уставом территориального общественного самоуправления определяются:территория, на которой оно осуществляется; цели, задачи, формы и основныенаправления деятельности территориального общественного самоуправления; порядокформирования, прекращения полномочий, права и обязанности, срок полномочийорганов территориального общественного самоуправления; порядок принятиярешений; порядок приобретения имущества, а также порядок пользования ираспоряжения указанным имуществом и финансовыми средствами; порядок прекращенияосуществления территориального общественного самоуправления.
Условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджетаопределяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актамипредставительного органа муниципального образования.
Таким образом, органы местного самоуправления регулируют большинствовопросов, связанных с деятельностью территориального общественногосамоуправления.
IV. Результаты мониторинга
По результатам мониторинга установлено, что в муниципальныхобразованиях Московской области зарегистрировано более 400 территориальныхобщественных самоуправлений. Из них только 20 имеют статус юридического лица.
В границах территорий, на которых действуют территориальныеобщественные самоуправления, проживает более 500 тысяч человек.
Основными направлениями деятельности территориальных общественныхсамоуправлений являются: управление недвижимым имуществом, благоустройствотерритории, жилищно-коммунальное хозяйство, работа с населением по решениюсоциальных проблем, организация досуга, осуществление деятельности в областипросвещения, культуры и искусства, участие в благотворительной деятельности,осуществление общественного контроля, оказание содействия правоохранительныморганам в поддержании общественного порядка, решение иных вопросов.
Право граждан на создание территориального общественного самоуправлениязакреплено в уставах всех муниципальных образований Московской области. Приэтом в большинстве муниципальных образований, принявших участие ванкетировании, представительными органами муниципальных образований принятынормативные правовые акты, регулирующие порядок создания территориальныхобщественных самоуправлений и регистрации их уставов.
Комиссия по мониторингу отмечает положительный опыт организации идеятельности территориальных общественных самоуправлений в городских округах:Балашиха, Дзержинский, Домодедово, Котельники, Подольск, а также в поселениях,входящих в состав Коломенского, Сергиево-Посадского, Ступинского, Чеховскогомуниципальных районов.
При этом в поселениях ряда муниципальных районов – Воскресенского,Истринского, Клинского, Пушкинского, Шатурского и некоторых других, несмотря наналичие правовой базы, территориальные общественные самоуправления не созданы.
В ходе мониторинга в ряде муниципальных образований Московской областивыявлена практика участия территориальных общественных самоуправлений вреализации муниципальных программ, таких как:
подпрограмма «Развитие и координация территориального общественногосамоуправления (ТОС) в муниципальном образовании «Городской округ Дзержинский»на 2015–2019 годы» муниципальной программы «Муниципальное управление вмуниципальном образовании «Городской округ Дзержинский» на 2015–2019 годы»(утверждена решением Совета депутатов городского округа Дзержинский от14.10.2014 № 730-ПГА);
программа «Эффективная власть городского поселения Мытищи на период2014–2018 г.г.» (утверждена постановлением Администрации городского поселенияМытищи Мытищинского муниципального района от 18.11.2013 № 1866);
программа «Муниципальное управление в городском поселении Кубинка на2015–2019 годы» (утверждена постановлением Администрации городского поселенияКубинка Одинцовского муниципального района от 06.11.2014 № 5);
муниципальная целевая программа «Капитальный ремонт жилищного фонда иподдержка жилищного фонда с высоким уровнем износа на территории городскогопоселения Сергиев Посад на 2015–2019 годы» (утверждена постановлением Главыгородского поселения Сергиев Посад Сергиево-Посадского муниципального района от24.02.2015 № 62).
Участие представителей территориального общественного самоуправления впрограммах муниципальных образований осуществляется в следующих формах:
подготовка предложений для включения в муниципальную программу;
участие в заседаниях профильных комитетов и комиссий Советов депутатовмуниципальных образований;
участие в публичных слушаниях по утверждению муниципальных программ;
участие в осуществлении контроля за качеством и сроками выполнениямуниципальных программ.
Вместе с тем, в ходе мониторинга не получено данных о реализациитерриториальными общественными самоуправлениями права вносить в органы местногосамоуправления проекты муниципальных правовых актов.
В ходе выездного заседания, прошедшего 23 июня 2015 года в городеМытищи Московской области, Комиссия по мониторингу познакомилась с практикойдеятельности территориальных общественных самоуправлений в городском поселенииМытищи Мытищинского муниципального района. Был изучен более чем десятилетнийопыт активного участия территориальных общественных самоуправлений в решениивопросов благоустройства территорий, работы с молодежью,культурно-просветительской деятельности, массового спорта и многих другихвопросов.
При этом отмечалось тесное взаимодействие органов местногосамоуправления (администрации, Совета депутатов) с руководителями и активистамитерриториальных общественных самоуправлений. Это позволяет реализовыватьинициативы территориальных общественных самоуправлений и повышать эффективностьдеятельности органов местного самоуправления.
В процессе мониторинга отмечалось, что финансирование деятельноститерриториальных общественных самоуправлений происходит преимущественно за счетсобственных средств граждан, спонсорской помощи, благотворительных пожертвований.Вместе с тем, есть примеры финансирования отдельных мероприятий, организуемых ипроводимых территориальными общественными самоуправлениями за счет местныхбюджетов, например, путем выделения субсидий некоммерческим организациям, путемзаключения гражданско-правовых договоров с председателями территориальныхобщественных самоуправлений и иными способами.
Основными предложениями по совершенствованию законодательства,регулирующего вопросы организации и деятельности территориального общественногосамоуправления, являются:
упрощение процедуры организации территориального общественногосамоуправления;
урегулирование вопроса организационно-правовой формы территориальногообщественного самоуправления как юридического лица;
установление перечня вопросов, решение которых должно согласовываться сорганами территориального общественного самоуправления;
закрепления на законодательном уровне института старост;
установление возможности финансирования из местных бюджетовмероприятий, проводимых территориальным общественными самоуправлениями вовзаимодействии с органами местного самоуправления.
V . Выводы и предложения
Подводя итоги мониторинга, Комиссия по мониторингу считаетцелесообразным отметить следующее.
В Московской области имеется значительный положительный опыт организациии деятельности территориальногообщественного самоуправления, который необходимо пропагандировать ираспространять.
Вместе с тем, состояние территориального общественного самоуправленияпоказывает необходимость государственной, в том числе, финансовой егоподдержки, а также упрощения на законодательном уровне порядка организации идеятельности территориального общественного самоуправления.
Не везде налажено взаимодействиеорганов территориального общественного самоуправления с органами местногосамоуправления. В условиях проходящего в Московской области укрупнениямуниципальных образований территориальное общественное самоуправление можетстать серьезным партнером в решении органами местного самоуправления вопросов местного значения.
Отмечается дефицит методических рекомендаций, которые помогали быэнтузиастам территориального общественного самоуправления в практическойдеятельности, а также учебных программ по подготовке специалистов в этой сфере.Необходима систематизация и обобщение практики успешной организации идеятельности территориального общественного самоуправления и распространениетакого положительного опыта в муниципальных образованиях.
В целях решения выявленных проблем в сфере организации и деятельноститерриториального общественного самоуправления Комиссия по мониторингупредлагает поручить Комитету по местномусамоуправлению Московской областной Думы:
в 1 квартале 2016 года разработать ивнести на рассмотрение Московской областной Думы проект закона Московскойобласти «О поддержке территориального общественного самоуправления в Московскойобласти»;
в 1 квартале 2016 года подготовить и внести на рассмотрение Московскойобластной Думы проект законодательной инициативы Московской областной Думы овнесении изменений в статью 27 Федерального закона № 131-ФЗ в части уменьшениядоли жителей территорий, на которыхосуществляется территориальное общественное самоуправление, при которойсобрание жителей считается правомочным, а также возможность проведения такихсобраний в заочной форме;
в 1 квартале 2016 года подготовить и внести на рассмотрение Московскойобластной Думы проект законодательной инициативы Московской областной Думы овнесении изменений в Гражданский Кодекс Российской Федерации в части уточненияорганизационно-правовой формы территориального общественного самоуправления;
в 1–2 кварталах 2016 года проанализировать документы, регламентирующиедеятельность территориальных общественных самоуправлений, и на их основеподготовить типовые образцы, таких документов, разместив их на сайте Московскойобластной Думы в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».