Постановление Областной Думы Московской области от 29.11.2012 № 12/35-П
Об итогах мониторинга практики применения Закона Московской области N 136/2004-ОЗ "О депутатском расследовании"
МОСКОВСКАЯ ОБЛАСТЬ ОБЛАСТНАЯ ДУМА ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 29 ноября 2012 г. N 12/35-ПОб итогах мониторинга практики применения Закона Московской области N 136/2004-ОЗ "О депутатском расследовании" Рассмотрев Отчет о проведении мониторинга практики примененияЗакона Московской области от 03.09.2009N 7/88-П, Московская областная Дума постановила: 1. Принять к сведению Отчет о проведении мониторинга практикиприменения Закона Московской области N 136/2004-ОЗ "О депутатскомрасследовании". (Приложение.) 2. Опубликовать настоящее постановление в средствах массовойинформации и на официальном сайте Московской областной Думы винформационно-телекоммуникационной сети "Интернет". 3. Контроль за исполнением настоящего постановления возложитьна первого заместителя Председателя Московской областной ДумыЮдакова С.В. Председатель Московской областной Думы И.Ю. Брынцалов Приложение к постановлению Московской областной Думы от 29 ноября 2012 г. N 12/35-ПОТЧЕТ О ПРОВЕДЕНИИ МОНИТОРИНГА ПРАКТИКИ ПРИМЕНЕНИЯ ЗАКОНА МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ N 136/2004-ОЗ "О ДЕПУТАТСКОМ РАССЛЕДОВАНИИ" I. Общие положения В соответствии с Законом Московской области N 136/2004-ОЗ "О депутатском расследовании"проведен мониторинг практики применения Закона N 136/2004-ОЗ "Одепутатском расследовании" (далее - мониторинг). Основная цель мониторинга - изучение общественных отношений,касающихся порядка проведения депутатского расследования натерритории Московской области для дальнейшего совершенствованиямеханизмов исполнения контрольной деятельности Московской областнойДумой (далее - Дума). Мониторинг проводился за период с 4 ноября 2004 года по 31декабря 2011 года. II. Сведения о деятельности Комиссии по проведению мониторинга Мониторинг осуществлялся Комиссией по проведению мониторинга(далее - Комиссия), созданной постановлением Думы от 07.06.2012 N35/18-П "О проведении мониторинга практики применения ЗаконаМосковской области N 136/2004-ОЗ "О депутатском расследовании". В соответствии с указанным постановлением Думы утвержден составКомиссии: Лебедев Денис Юрьевич - депутат Московской областной Думы, членфракции "СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ"; Чарышкин Иван Васильевич - заместитель Председателя Московскойобластной Думы, руководитель фракции "СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ"; Губин Вячеслав Геннадьевич - депутат Московской областной Думы,член фракции "ЕДИНАЯ РОССИЯ"; Черкасов Николай Иванович - депутат Московской областной Думы,член фракции "ЕДИНАЯ РОССИЯ"; Леонтьев Михаил Павлович - депутат Московской областной Думы,член фракции КПРФ; Жигарев Кирилл Сергеевич - депутат Московской областной Думы,член фракции ЛДПР; Аристова Светлана Викторовна - консультант Комитета по вопросамгосударственной власти и региональной безопасности; Францева Ирина Михайловна - консультант отдела правовойэкспертизы Государственно-правового управления. Проведено семь заседаний Комиссии, на которых: избран председатель Комиссии - заместитель Председателя ДумыЧарышкин И.В.; разработан и утвержден план проведения мониторинга; проведен анализ основных форм депутатского контроля,используемых в Московской областной Думе; обобщены теоретические обоснования депутатского расследования сточки зрения эффективности такой формы депутатского контроля; обобщена информация о наличии и использовании депутатскогорасследования в Российской Федерации, в субъектах РоссийскойФедерации, в международной практике; проведен анализ полученной информации, сделаны выводы; подготовлен отчет об итогах проведения мониторинга. III. Проведение мониторинга Федеральным законодательством статус законодательных органовсубъектов Российской Федерации как контрольных органов закреплен встатье 5 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Обобщих принципах организации законодательных (представительных) иисполнительных органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ). Осуществление контрольной функции, присущей всякому парламенту,занимает важное место в деятельности законодательного(представительного) органа государственной власти (далее -парламент). От контрольных полномочий парламента зависит егодействительное место в системе государственных органов. Основными формами парламентского контроля являются: 1. Депутатский вопрос, задаваемый устно на заседаниипарламента, и депутатский запрос, выраженный документально. Онисодержат обращение в компетентный орган, чаще всего к правительству,о предоставлении необходимой информации, важной для депутата илиизбирателей. В Московской областной Думе такая процедурапредусмотрена статьями 14 и 15 Закона Московской области N191/2007-ОЗ "О статусе депутата Московской областной Думы". 2. Интерпелляция - особая разновидность депутатского запроса,вносимая группой парламентариев правительству по крупному илиполитически значимому вопросу. Она сопровождается парламентскимидебатами и приводит к постановке вопроса о недоверии правительству.Результатом интерпелляции может быть отставка отдельного министра,нескольких министров, всего правительства. В Московской областнойДуме процедура интерпелляции предусмотрена в рамках исполнениястатей 15 и 18 Закона Московской области N 191/2007-ОЗ "О статуседепутата Московской областной Думы", статьи 23 Закона Московскойобласти N 3/94-ОЗ "О Московской областной Думе" и статьи 62 УставаМосковской области. 3. Парламентское расследование (в этом случае создаетсяспециальная комиссия или комитет по расследованию). Оно проводитсяпо вопросам, входящим в компетенцию представительного органа. Даннаяпроцедура в Московской областной Думе регламентируется статьей 16Закона Московской области N 191/2007-ОЗ "О статусе депутатаМосковской областной Думы" и Законом Московской области N136/2004-ОЗ "О депутатском расследовании". 4. Отчет правительства, органов исполнительной власти,контрольно-счетных органов, должностных лиц об итогах ихдеятельности, сопровождаемый принятием соответствующегопарламентского решения. Данная процедура предусмотрена подпунктомв.2 пункта 1 статьи 42 Устава Московской области и статьей 18.1Закона Московской области N 3/94-ОЗ "О Московской областной Думе". 5. Выражение недоверия высшему должностному лицу субъектаРоссийской Федерации, выражение недоверия руководителям органовисполнительной власти субъекта Российской Федерации, в назначениикоторых на должность парламент субъекта принимал участие, что можетпривести к их отставке. Однако в политической и парламентскойпрактике подобное происходит редко и напрямую зависит от соотношениясил в представительном органе государственной власти. Какупоминалось выше, данная процедура может являться элементоминтерпелляции и регулируется в законодательстве Московской областистатьей 23 Закона Московской области N 3/94-ОЗ "О Московскойобластной Думе" и статьями 52 и 62 Устава Московской области. 6. Согласование назначения на должности руководителей органовисполнительной власти субъекта Российской Федерации, назначение иосвобождение от должности Уполномоченного по правам человека всубъекте Российской Федерации. В Московской области данная процедурарегулируется пунктами 13, 14, 15 статьи 15 Закона Московской областиN 3/94-ОЗ "О Московской областной Думе" и специальными законамиМосковской области. 7. Контроль за исполнением бюджета субъекта РоссийскойФедерации, исполнением бюджетов территориальных государственныхвнебюджетных фондов субъекта Российской Федерации, соблюдениемустановленного порядка распоряжения собственностью субъектаРоссийской Федерации. Процедура предусмотрена статьей 22 ЗаконаМосковской области N 3/94-ОЗ "О Московской областной Думе". 8. Мониторинг правоприменительной практики законов субъектаРоссийской Федерации. (Закон Московской области N 46/2012-ОЗ "Оправовом мониторинге в Московской области".) В контексте данного мониторинга, исходя из его целей, Комиссияакцентирует внимание на такую форму парламентского контроля, какпарламентское расследование. Парламентское расследование - действенный институт, с помощьюкоторого парламент может реализовать свои контрольные полномочия.Специфика парламентского расследования как формы парламентскогоконтроля заключается в том, что данный институт позволяет парламентуне только применить надзорные полномочия по конкретному факту, но иосуществить комплексный подход к решению проблемы законодательногорегулирования общественных отношений. Итоги парламентскогорасследования могут быть связаны не только с выявлением иликвидацией имеющихся нарушений, но и с устранением причин ихвозникновения. Тем самым эффективность расследований является важнымфактором действенности осуществления законодательной власти в целом.Совершенствование института парламентского расследования вРоссийской Федерации является необходимым в целях повышенияэффективности реализации всех функций парламента, становлениядейственного механизма защиты гарантированных Конституцией РФ прав исвобод человека и гражданина, что способствует укреплению основконституционного строя Российской Федерации. В мировой практике результаты парламентских расследованийподчас в решающей степени сказываются не только на событиях внутристраны, но и на внешнеполитических позициях государства.Уотергейтское расследование, приведшее к отставке Президента Р.Никсона в Соединенных Штатах Америки, "Дело Гонгадзе" в Украиневызвали существенные перемены. В Узбекистане именно право насамостоятельное и достоверное парламентское расследование событий вАндижане стало одним из важнейших факторов, определяющихвнешнеполитические позиции страны. Парламентское расследование,таким образом, исключительно дееспособное, многоцелевое иэффективное средство современной политики, в значительной мерепозволяющее контролировать ход внутриполитических процессов,оказывать влияние на состояние международных дел. Парламентские расследования за рубежом в зависимости отсуществующих правовых институтов имеют различные формы нормативногозакрепления. Как правило, система правового обеспеченияпарламентских расследований включает следующие основные звенья: конституцию (отдельные статьи о парламентских расследованиях); отдельные законодательные акты (законы о национальныхпарламентах, содержащие статьи о парламентских расследованиях или осамих расследованиях); специальные статьи о парламентских расследованиях в регламентахпарламентов. В некоторых странах данная система воспроизводится в полномобъеме, в большинстве стран включает ее отдельные звенья, чтопозволяет достигать достаточно эффективных результатов проводимыхрасследований. Так, в Основном законе Федеративной РеспубликиГермании прописаны порядок учреждения следственного комитета, еговзаимодействие с органами государственной власти, использованиерезультатов расследований. Аналогичные статьи содержатся вконституциях Греческой Республики, Королевства Испании, ИтальянскойРеспублики, Швейцарской Конфедерации, Японии, ПортугальскойРеспублики и других стран. В ряде стран приняты отдельные законы илизаконы о деятельности национальных парламентов с включениемотдельных положений о парламентских расследованиях - КоролевствоДания, Великое Герцогство Люксембург, Литовская Республика. В Соединенных Штатах Америки при проведении парламентскихрасследований используются правила-процедуры Постоянного подкомитетаСената по расследованию деятельности комитета правительственных дел,оформленные в виде резолюции Сената 62 от 28 февраля 1991 года.Одновременно могут создаваться независимые рабочие группы длярасследования конкретных событий. Право парламентов проводить собственные расследованиязакреплено в законодательстве ряда стран СНГ - Республика Беларусь,Республика Молдова, Украина, Узбекистан, Республика Армения. Свой опыт организации парламентских расследований имеется и вРоссийской Федерации. Это попытка организации отрешения от должностиПрезидента Б.Н. Ельцина, расследование причин дефолта 1998 года,событий в Беслане 2004 года, чрезвычайной ситуации техногенногохарактера на Саяно-Шушенской ГЭС 2009 года. Конституционное регулирование контрольных полномочийроссийского парламента не предоставляет достаточных возможностей дляосуществления парламентского контроля. Действенным шагом кукреплению контрольной функции парламента стало принятиеФедерального закона от 27 декабря 2005 года N 196-ФЗ "Опарламентском расследовании Федерального Собрания РоссийскойФедерации". Тем не менее потребность в таких расследованиях возниклазадолго до законодательного урегулирования института парламентскогорасследования, практика проведения парламентских расследований нафедеральном и региональном уровнях имелась до принятия указанногоФедерального закона. Данная практика была обусловлена необходимостьюрешения проблем, которые не могли быть выявлены и устранены инымигосударственными органами (выявление причин и условий совершениятеррористических актов, фактов коррупции, грубых и массовыхнарушений прав и свобод человека и гражданина, в частности, напроведение собраний, митингов, демонстраций и др.). Поэтому впослании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 2005года было рекомендовано не "ввести", а "утвердить" законом процедурупарламентских расследований. Принятие Федерального закона от 27 декабря 2005 года N 196-ФЗ"О парламентском расследовании Федерального Собрания РоссийскойФедерации" (далее - Закон о парламентском расследовании)способствует расширению контрольной функции российского парламента.Тем не менее механизм правового регулирования расследований нельзяпризнать совершенным, ряд норм Закона о парламентском расследованиипрепятствует инициированию и проведению расследования, сводит егорезультаты к нулю. Это не соответствует потребностям в укреплениипарламентского контроля и становлении эффективного механизма защитыправ и свобод человека и гражданина. Сложность проведения процедуры парламентского расследованияпризнают в Государственной Думе Федерального Собрания РоссийскойФедерации после заявления В.В. Путина. В своей статье "Демократия икачество государства" от 6 февраля 2012 года ПредседательПравительства России написал, что "парламентариям надо подумать наднаполнением реальным содержанием заложенной в законе процедурыпарламентских расследований". В марте 2012 года спикерГосударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации С.Е.Нарышкин дал соответствующее поручение профильному комитету. Среди субъектов Российской Федерации, в которых парламентыраньше, чем на федеральном уровне (т.е. до вступления в силу Законао парламентском расследовании), урегулировали вопросы парламентскогорасследования в отдельном акте, можно назвать следующие:Калининградская область, Московская область, Республика Саха(Якутия). В последнем из приведенных субъектов Российской Федерацииречь идет не о законе субъекта Российской Федерации, а опостановлении парламента, утвердившего соответствующее положение одепутатском расследовании. С точки зрения иерархии нормативных актовв Республике Саха (Якутия) законодательный орган, представленныйдвумя Палатами (Палата Республики и Палата представителей - статья51 Конституции Республики Саха (Якутия), наряду с законами вправепринимать постановления нормативного характера сразу от имени обеихПалат по строго определенному кругу вопросов. Необходимо отметить, что форма урегулирования парламентскихрасследований на федеральном уровне до принятия соответствующегоФедерального закона также вызывала дебаты. Как отмечалось врекомендациях Комитета Государственной Думы Федерального СобранияРоссийской Федерации по законодательству в 2005 году, "при выработкеконцепции института парламентских расследований в РоссийскойФедерации необходимо решить вопрос об уровне правового регулированияпроцедуры парламентских расследований с учетом того, что в последниегоды получила распространение практика расширения федеральнымизаконами закрепленного в Конституции перечня полномочий высшихорганов государственной власти". В итоге парламентские расследованиястали единственной формой парламентского контроля, получившейзакрепление в виде отдельного Закона о парламентском расследовании.Представляется, что законодатель не просто хотел формально повыситьстатус парламентских расследований, по-видимому, исходил из посылки,что как осуществление парламентских расследований, так и ихпоследствия напрямую будут затрагивать права и обязанности лиц(предоставление информации, дача показаний и т.д.), не являющихсячленами палат парламента (в первую очередь относящихся кисполнительной власти), а потому эти отношения должны регулироватьсяне внутренними документами - регламентами палат, а отдельнымфедеральным законом. Кроме того, часть 3 статьи 55 КонституцииРоссийской Федерации предусматривает возможность соразмерногоограничения прав и свобод человека и гражданина исключительнофедеральным законом. Обращает на себя внимание также то обстоятельство, что далеконе во всех субъектах Российской Федерации приняты отдельные законы опарламентских (депутатских) расследованиях. В субъектах, в которыхотсутствует закон о парламентском расследовании, правовую основупарламентских расследований составляют соответствующий закон остатусе депутатов парламента наряду с его регламентом и принятые наих основе постановления (решения) о проведении парламентскогорасследования. В этом случае решение о проведении парламентскогорасследования принимается по конкретной ситуации. В частности,Законодательное Собрание Нижегородской области по выявленным случаямнеправомерных действий должностных лиц и других нарушенийзаконодательства по вопросам, относящимся к его ведению, наделеноправом принять постановление о проведении депутатского расследованияс образованием соответствующей комиссии. Председатель и не менеедвух членов комиссии должны быть депутатами. Данная норма означает,что в состав комиссии могут входить и лица, не имеющие депутатскогомандата. Примечательно, что практика образования депутатскихследственных комиссий свидетельствует о том, что в состав комиссийвключаются не только депутаты законодательного органа, но и всепрочие лица, являющиеся экспертами в соответствующей сфере, чьикандидатуры для включения были поддержаны законодательным органом.Привлечение экспертов в состав комиссии дает возможность повыситьоткрытость и гласность в ее работе, а также уровень подготовкиитогового заключения. Чрезвычайно широк перечень субъектов Российской Федерации, вкоторых законы о парламентских расследованиях были приняты послевступления в силу Закона о парламентском расследовании. Характернаячерта большинства актов данной группы - их практически полноетекстуальное совпадение с положениями федерального закона с тем лишьотличием, что в большинстве субъектов действуют однопалатныезаконодательные органы, поэтому данные акты не содержат положений опреодолении несогласия одной из палат при формировании парламентскойкомиссии. Закон Чеченской Республики от 29.05.2007 N 25-РЗ "Опарламентском расследовании Парламента Чеченской Республики"предусматривает осуществление парламентского расследования вусловиях двухпалатной системы законодательных органовгосударственной власти. По аналогии с Законом о парламентскомрасследовании инициатива парламентского расследования принадлежитдепутатам палат Парламента Чечни (не менее пяти человек) иУполномоченному по правам человека Чеченской Республики,действующему на основании статьи 31 Конституционного законаЧеченской Республики от 08.02.2006 N 1-РКЗ "Об Уполномоченном поправам человека в Чеченской Республике". Запреты на проведение парламентских расследований в отношениивысшего должностного лица субъекта Российской Федерации содержатся взаконах Брянской области, Карачаево-Черкесской Республики, Еврейскойавтономной области, Пермского края, Воронежской области и др. Вместес тем ряд законов субъектов, принятых после вступления в силу Законао парламентском расследовании, подобных ограничений не содержит(Иркутская область, Корякский автономный округ, Томская область).Очевидно также, что законы, принятые до вступления в силу Закона опарламентском расследовании, также не содержат запретапарламентского расследования деятельности высшего должностного лицасубъекта Российской Федерации (Калининградская область, Московскаяобласть, Республика Саха (Якутия). В отличие от Закона о парламентском расследовании, в котором неустановлено определение понятия парламентского расследования, рядсубъектов, например, Московская область, в своих правовых актахприводит дефиницию парламентского расследования. Правовые акты других субъектов Российской Федерации несколькодополняют эту дефиницию указанием на контроль за соблюдениемзаконодательства органами государственной власти субъекта РоссийскойФедерации и органами местного самоуправления (Республика Саха(Якутия). Правоприменительная практика на территории регионовнезначительна. Известно об отдельных проведенных парламентскихрасследованиях в Смоленске, где городской Совет расследовал вопросэффективного использования муниципальной собственности, в РеспубликеСаха (по проблемам нефтегазового комплекса), в городе Перми (орасходовании бюджетных средств), в Брянской области (о выделенииземельных участков), в Ивановской области (в отношении главысубъекта), в Нижнем Новгороде (по вопросу охраны объекта культурногонаследия), в Томской области (о приватизации детских садов). Стоит отметить, что в Московской области полностью отсутствуетпрактика применения Закона N 136/2004-ОЗ "О депутатскомрасследовании", а именно правоприменительная практика является самымценным рецензентом законов. Незначительна такая практика и нафедеральном уровне. Таким образом, невозможно сделать объективныевыводы о причинах отсутствия практики правоприменения Закона N136/2004-ОЗ "О депутатском расследовании". Сравнительное изучение зарубежного опыта дает понимание того,что институты парламентского контроля во всем их многообразиипроявляют себя неэффективно в случае, когда высшая законодательная иисполнительная власти в политическом плане единодушны и их отношениялишены серьезных коллизий, но такая категория отношений не входит всферу данного мониторинга. IV. Вывод По итогам проведенного мониторинга Комиссия констатирует:практика применения Закона Московской области N 136/2004-ОЗ "Одепутатском расследовании" отсутствует. Существующая редакция Закона не требует внесения изменений. Закон Московской области N 136/2004-ОЗ "О депутатскомрасследовании" коррупциогенных факторов не содержит.