Постановление Областной Думы Московской области от 28.06.2012 № 24/20-П
Об итогах проведения мониторинга практики применения на территории Московской области части 4 статьи 46 Бюджетного Кодекса Российской Федерации
МОСКОВСКАЯ ОБЛАСТЬ ОБЛАСТНАЯ ДУМА ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 28 июня 2012 г. N 24/20-П Об итогах проведения мониторинга практики применения на территории Московской области части 4 статьи 46 Бюджетного Кодекса Российской Федерации Рассмотрев Отчет о проведении мониторинга практики примененияна территории Московской области части 4 статьи 46 Бюджетногокодекса Российской Федерации, в соответствии с Законом Московскойобласти от 03.09.2009N 7/88-П, Московская областная Дума постановила: 1. Принять к сведению Отчет о проведении мониторинга практикиприменения на территории Московской области части 4 статьи 46Бюджетного кодекса Российской Федерации. (Приложение.) 2. Опубликовать настоящее постановление в средствах массовойинформации и на официальном сайте Московской областной Думы винформационно-телекоммуникационной сети "Интернет". 3. Поручить Комитету по вопросам бюджета, финансовой иналоговой политики подготовить законодательную инициативу Московскойобластной Думы по внесению изменений в Бюджетный кодекс РоссийскойФедерации с учетом единой позиции, выработанной по результатаммониторинга практики применения на территории Московской областичасти 4 статьи 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации. 4. Контроль за исполнением настоящего постановления возложитьна заместителя Председателя Московской областной Думы Жукова И.Н. Председатель Московской областной Думы И.Ю. Брынцалов Приложение к постановлению Московской областной Думы от 28 июня 2012 г. N 24/20-П ОТЧЕТ О ПРОВЕДЕНИИ МОНИТОРИНГА ПРАКТИКИ ПРИМЕНЕНИЯ НА ТЕРРИТОРИИ МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ ЧАСТИ 4 СТАТЬИ 46 БЮДЖЕТНОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ I. Общие положения Мониторинг практики применения на территории Московской областичасти 4 статьи 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации проведен всоответствии с постановлением Московской областной Думы от26.04.2012 N 53/14-П "О проведении мониторинга практики примененияна территории Московской области части 4 статьи 46 Бюджетногокодекса Российской Федерации" (далее - мониторинг). Основная цель мониторинга - проведение комплексного изученияправового регулирования зачисления сумм денежных взысканий(штрафов), установленных законами Московской области, для проведенияанализа результатов практики применения на территории Московскойобласти части 4 статьи 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации ианализ возможности изменения нормативов их зачисления. Период, который определен для проведения мониторинга, - 2-йквартал 2012 года. II. Сведения о деятельности Комиссии по проведению мониторинга Мониторинг осуществлялся Комиссией по проведению мониторинга(далее - Комиссия), созданной постановлением Московской областнойДумы от 26.04.2012 N 53/14-П "О проведении мониторинга практикиприменения на территории Московской области части 4 статьи 46Бюджетного кодекса Российской Федерации". В соответствии с указанным постановлением Московской областнойДумы утвержден состав Комиссии: Иванов А.А. - депутат Московской областной Думы, член фракции"ЕДИНАЯ РОССИЯ"; Аниканов А.Н. - депутат Московской областной Думы, член фракцииКПРФ; Дупак В.В. - депутат Московской областной Думы, член фракции"ЕДИНАЯ РОССИЯ"; Леонтьев М.П. - депутат Московской областной Думы, член фракцииКПРФ; Саркитова Т.В. - руководитель аппарата Комитета по вопросамбюджета, финансовой и налоговой политики; Волков А.В. - консультант отдела правовой экспертизыГосударственно-правового управления Московской областной Думы; Туманова Н.Л. - руководитель Организационного управленияМосковской областной Думы. Проведено два заседания Комиссии, на которых: создана рабочая группа по проведению мониторинга, включающаячленов Комиссии и представителей Министерства финансов Московскойобласти; избран председатель рабочей группы - председатель Комитета повопросам бюджета, финансовой и налоговой политики Московскойобластной Думы Иванов А.А.; разработан и утвержден план проведения мониторинга; избрана методика проведения мониторинга - опрос администраторовдоходов от штрафов; определен круг вопросов, ответы на которые позволят решитьзадачи, поставленные мониторингом; разработана и утверждена анкета опроса по практике примененияна территории Московской области части 4 статьи 46 Бюджетногокодекса Российской Федерации; определен круг респондентов - участников опроса в частирассматриваемой проблемы; подготовлены анкеты и розданы респондентам (соответствующимадминистраторам доходов от штрафов, установленных законами субъектовРоссийской Федерации и подлежащих зачислению в бюджеты субъектовРоссийской Федерации в соответствии с частью 4 статьи 46 Бюджетногокодекса Российской Федерации); проведены сбор анкет, анализ полученной информации, подведеныитоговые показатели. III. Проведение мониторинга На территории Московской области действует 15 законовМосковской области, устанавливающих административную ответственностьв виде административных штрафов: 1) Закон Московской области N 161/2004-ОЗ "О государственномадминистративно-техническом надзоре и административнойответственности за правонарушения в сфере благоустройства,содержания объектов и производства работ на территории Московскойобласти"; 2) Закон Московской области N 1/2008-ОЗ "Об обеспечении тишиныи покоя граждан в ночное время на территории Московской области"; 3) Закон Московской области N 171/2006-ОЗ "Об административнойответственности за правонарушения в сфере потребительского рынка иуслуг на территории Московской области"; 4) Закон Московской области N 87/2009-ОЗ "Об административнойответственности за правонарушения в сфере эксплуатации аттракционовна территории Московской области"; 5) Закон Московской области N 220/2008-ОЗ "Об административнойответственности за правонарушения в области сохранения,использования и государственной охраны объектов культурного наследия(памятников истории и культуры) народов Российской Федерациирегионального (областного) значения и местного (муниципального)значения, расположенных на территории Московской области"; 6) Закон Московской области N 54/2006-ОЗ "О порядкеэксплуатации нежилых зданий, строений, сооружений на территорииМосковской области и административной ответственности в сфере ихтехнической эксплуатации"; 7) Закон Московской области N 36/2004-ОЗ "Об административнойответственности за правонарушения, посягающие на институтыгосударственной власти Московской области"; 8) Закон Московской области N 115/2007-ОЗ "О погребении ипохоронном деле в Московской области"; 9) Закон Московской области N 39/2010-ОЗ "О государственномконтроле в сфере содержания и ремонта внутридомового газовогооборудования многоквартирных домов на территории Московскойобласти"; 10) Закон Московской области N 148/2009-ОЗ "О мерах попредупреждению причинения вреда здоровью и развитиюнесовершеннолетних в Московской области"; 11) Закон Московской области N 140/2008-ОЗ "О порядкеперечисления в бюджет Московской области части прибылигосударственных унитарных предприятий Московской области"; 12) Закон Московской области N 170/2006-ОЗ "Об административнойответственности за правонарушения на автомобильном и наземномэлектрическом транспорте в Московской области"; 13) Закон Московской области N 240/2006-ОЗ "Об охранеокружающей среды в Московской области"; 14) Закон Московской области N 183/2005-ОЗ "О гербе Московскойобласти"; 15) Закон Московской области N 184/2005-ОЗ "О флаге Московскойобласти". В соответствии с указанными законами Московской области 11органов государственной власти Московской области имеют правопринимать решения о наложении штрафов за административныеправонарушения. Финансирование указанных органов государственной властиМосковской области осуществляется за счет средств бюджета Московскойобласти. В настоящее время в соответствии со статьей 56 Бюджетногокодекса Российской Федерации субъект Российской Федерации можетпередавать полностью или частично в местные бюджеты суммы доходов,подлежащие зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации, нотолько в части налоговых доходов бюджета. В таблице приведены данные о суммах штрафов за административныеправонарушения, установленные законодательством Московской области,поступивших в бюджет Московской области за 2011 год, с указаниемглавных администраторов указанных доходов. В Московской областной Думе рассматривался ряд законодательныхинициатив, связанных с внесением изменений в часть 4 статьи 46Бюджетного кодекса Российской Федерации. Также актуальность этихпредложений неоднократно подтверждалась и в выступленияхпредседателей Советов депутатов муниципальных образований назаседаниях Московской областной Думы. Суть этих предложений в следующем: денежные средства за административные правонарушения,установленные законами субъекта Российской Федерации, имеющиепоследствия в виде нанесения ущерба на территориях муниципальныхобразований, поступают не в местные бюджеты, а в бюджет субъектаРоссийской Федерации. Таким образом, у органов местногосамоуправления отсутствует финансовая заинтересованность всодействии выявлению правонарушений и в применении штрафных санкций. В целях повышения заинтересованности органов местногосамоуправления в обеспечении соблюдения правил, установленныхзаконами субъекта Российской Федерации, и укрепления материальнойбазы местных бюджетов, что в конечном счете приведет к укреплениюзаконности и правопорядка, следует внести изменение в бюджетноезаконодательство в части зачисления таких штрафов в бюджетымуниципальных образований. ИНФОРМАЦИЯ О СУММАХ ШТРАФОВ ЗА АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ, УСТАНОВЛЕННЫХ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВОМ МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ, ПОСТУПИВШИХ В БЮДЖЕТ МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ ЗА 2011 ГОД, С УКАЗАНИЕМ ГЛАВНЫХ АДМИНИСТРАТОРОВ УКАЗАННЫХ ДОХОДОВ |———————————————————————————|————————————————————————————|———————————————————————|—————————————|———————————————————————|| Код бюджетной | Наименование вида доходов в| Наименование главного | Поступило в | Основание || классификации в 2012 году | 2012 году | администратора доходов| бюджет | || | | бюджета Московской | Московской | || | | области | области | || | | | рублей | ||———————————————————————————|————————————————————————————|———————————————————————|—————————————|———————————————————————|| 004 1 16 90020 02 0005 140| Административные штрафы за | Министерство | 375000 | Закон Московской || | нарушение требований в | жилищно-коммунального | | области N 36/2004-ОЗ || | на институты | | | "Об административной || | государственной власти | | | ответственности за || | Московской области | | | правонарушения, || | | | | посягающие на || | | | | институты || | | | | государственной власти|| | | | | Московской области" ||———————————————————————————|————————————————————————————|———————————————————————|—————————————|———————————————————————|| | ИТОГО | | 327313540 | ||———————————————————————————|————————————————————————————|———————————————————————|—————————————|———————————————————————| IV. Результаты проведения мониторинга Мониторинг осуществлялся в виде анкетирования администраторовдоходов от штрафов, установленных частью 4 статьи 46 Бюджетногокодекса Российской Федерации. Одним из направлений мониторинга было изучение вопроса овозможности зачисления части штрафов, подлежащих зачислению в бюджетсубъекта Российской Федерации, в бюджеты муниципальных образований. При подведении итогов мониторинга был также исследован вопрос онеобходимости внесения предложений по совершенствованию федеральногозаконодательства и законодательства Московской области. При проведении мониторинга были учтены рекомендации "круглогостола" "О вопросах изменения норматива зачисления в региональный иместные бюджеты сумм денежных взысканий (штрафов), установленногочастью 4 статьи 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации",проведенного Московской областной Думой 24 апреля 2012 года. Кроме того, были изучены материалы рабочей группы по вопросамсовершенствования бюджетного и налогового законодательства в целяхфинансового обеспечения передаваемых полномочий между органамигосударственной власти субъектов Российской Федерации и органамиместного самоуправления, образованной постановлением Московскойобластной Думы от 12.04.2012 N 20/12-П. Анализ практики применения части 4 статьи 46 Бюджетного кодексаРоссийской Федерации выявил следующие проблемы, препятствующие ростуматериальной базы муниципальных образований и эффективностисоблюдения правил, установленных законами субъекта РоссийскойФедерации в случае реализации законодательных инициатив, связанных свнесением изменений в часть 4 статьи 46 Бюджетного кодексаРоссийской Федерации. 1. Ряд законов Московской области, нормами которыхпредусмотрена административная ответственность, имеютузконаправленный характер. Например, Закон Московской области N140/2008-ОЗ "О порядке перечисления в бюджет Московской областичасти прибыли государственных унитарных предприятий Московскойобласти" предусматривает наложение штрафов на руководителейпредприятий, несвоевременно перечисливших в бюджет Московскойобласти долю чистой прибыли. Направление части таких штрафов вбюджеты муниципальных образований, не имеющих отношения к сфередействия Закона Московской области (как в приведенном примере),представляется необоснованным. 2. Нет критериев, в соответствии с которыми определяютсясоотношения и нормативы, по которым следует осуществлять передачудоходов от штрафов в бюджеты поселений, муниципальных районов игородских округов. 3. Большинством авторов законодательных инициатив внесеныпредложения о зачислении части штрафов в местные бюджеты по местунахождения органа или должностного лица, принявшего решение оналожении штрафа. Однако фактически в большей части законовсубъектов Российской Федерации предусмотрено рассмотрение и принятиерешений о наложении штрафов централизованно (например, когдауполномоченный орган не имеет территориальных отделов), когда местомнахождения органа или должностного лица (например, руководителяоргана, уполномоченного рассматривать дела об административныхправонарушениях) является одно муниципальное образование (например,Госадмтехнадзор имеет юридический и фактический адрес в г.Красногорске Московской области). Внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерациипредусматривает изменение общих правил зачисления доходов от штрафовна территориях всех субъектов Российской Федерации, однако в силуадминистративно-территориальных особенностей в других субъектахРоссийской Федерации может возникнуть ситуация, когда органы(должностные лица), принимающие решения о наложении штрафов,сосредоточены на территории административного центра субъекта, т.е.городского округа, в бюджет которого и должны будут поступать вседоходы от штрафов. Такая ситуация может привести к неравномерностипоступлений в доходную часть бюджетов (прежде всего местных,финансовую основу которых инициатива и призвана укрепить). 4. Установление зачисления штрафов по месту совершенияправонарушения будет способствовать росту доходов лишь в техмуниципальных образованиях, где есть финансовые и организационныевозможности по мобилизации указанных доходов, что, в свою очередь,приведет к увеличению дифференциации в бюджетной обеспеченностимуниципальных образований. Установление зачисления указанных штрафовпо месту совершения правонарушения либо предоставление субъектамРоссийской Федерации права самостоятельно определять доли штрафов ивиды ответственности для направления доходов от штрафов в местныебюджеты не поддерживаются Правительством Российской Федерации иГосударственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации и витоге получают отрицательные заключения. 5. В соответствии с планом проведения мониторинга былиразработаны анкеты для проведения письменного опроса. Из анализа ответов следует, что органы местного самоуправлениямогут оказать значительное влияние на выявление правонарушений исобираемость административных штрафов в случае финансовойзаинтересованности местных бюджетов. Респонденты подчеркивают низкий уровень выявленияправонарушений и собираемости административных штрафов. Рядреспондентов отметили отрицательную динамику указанного показателяза последние три года. При этом большинство респондентов указали нацелесообразность изменения норматива зачисления доходов от штрафов впользу бюджетов муниципальных образований. V. Выводы Анализ федерального законодательства, материалов,предоставленных Министерством финансов Московской области, данныханкетирования позволяет Комиссии сделать следующие выводы: 1. Комиссия считает целесообразным разработать законодательнуюинициативу Московской областной Думы по внесению изменений вБюджетный кодекс Российской Федерации. Предлагается разработать норму о перераспределении штрафовпутем наделения субъектов Российской Федерации правом устанавливатьдифференцированные нормативы отчислений штрафов за административныеправонарушения, установленные законами субъектов РоссийскойФедерации, в местные бюджеты, что не приведет к нарушению принциповразграничения полномочий и их финансового обеспечения. Возможность передачи части штрафов за административныеправонарушения, установленных законами субъектов РоссийскойФедерации, поможет перераспределить доходы в пользу местных бюджетовс учетом особенностей субъектов Российской Федерации, будетспособствовать укреплению финансовых основ бюджетов муниципальныхобразований, повысит собираемость штрафов и не увеличитдифференциацию между уровнями бюджетной обеспеченности муниципальныхобразований. Передача в местные бюджеты указанных доходов подифференцированным нормативам повысит заинтересованность органовместного самоуправления муниципальных образований по сбору штрафов вбюджеты всех уровней, расширит возможности муниципалитетов помобилизации дополнительных поступлений доходов в местные бюджеты,снизит нагрузку на региональный бюджет в части оказания финансовойпомощи местным бюджетам. 2. Поручить Комитету по вопросам бюджета, финансовой иналоговой политики совместно с Министерством финансов Московскойобласти подготовить законодательную инициативу Московской областнойДумы по внесению изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации сучетом единой позиции, выработанной по результатам мониторингапрактики применения на территории Московской области части 4 статьи46 Бюджетного кодекса Российской Федерации.